【人民政协与参政党能力建设】参政党五种能力

　　摘 要：一般来讲，政党能力的提高主要取决于政党本身的本领和能量的提升；但在中国特定的政治格局中，参政党能力的提高在很大程度上则取决于制度所提供的平台和空间。人民政协作为多党合作的重要机构，是我国参政党展示能力的重要平台，而人民政协的发展对参政党能力建设也会产生重要影响。�
　　关键词：人民政协；参政党；能力建设�
　　
　　中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：16723163（2011）04002105�
　　
　　
　　
　　
　　人民政协作为多党合作组织的性质，决定了各民主党派是人民政协的重要组成部分，人民政协则是参政党展现其能力的重要场所和舞台。在人民政协中展现参政党能力，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的必然要求；是执政党和政府实现科学决策、民主决策的必然要求；是坚持人民政协性质和特点，提高人民政协履职能力和水平的必然要求。人民政协重视发挥参政党的功能和作用，有助于促进人民政协履行职能水平的提高。�
　　一、参政党能力在人民政协中的展现与问题�
　　各民主党派作为人民政协的重要界别，相对于政协其他各界别，民主党派有以下几个特点：一是组织化程度较高。各民主党派都有自己的章程、组织体系、组织发展特点，有专门的参政议政工作支撑系统。二是人才资源优势明显。民主党派中知识分子相对集中，从民主党派中协商产生的政协委员，专业素质、社会影响力、社会活动能力都相对较高。三是享有更多的政治资源。随着多党合作的制度化、规范化、程序化，民主党派能够获得比其他界别更多的知情渠道，享有更多的政治资源。2005年《意见》明确规定：要保证民主党派成员和无党派人士等在各级政协中占有较大比例。其中，在换届时，政协委员不少于60%，政协常委不少于65%，政协副主席不少于50％。民主党派成员和无党派人士在政协各专门委员会负责人中应有适当数量，在委员中应占有适当比例。政协机关中要有一定数量的民主党派成员和无党派人士担任专职领导职务。改革开放三十年来，我国民主党派的总人数从1978年的6.5万多人发展到当前的80万人。2008年全国政协十一届一次会议时，民主党派成员、无党派人士1345人担任全国政协委员，占60.1%；195人担任全国政协常委，占65.4%；13人担任全国政协副主席，占52%。有37.7万名民主党派成员、无党派人士担任各级政协委员［1］。�
　　人民政协为参政党展现自身能力创造了良好环境，提供了广阔舞台。人民政协为参政党履行职能提供的主要形式和渠道有：参加各种例会，参与调查研究，积极提出提案，反映社情民意，开展委员小组活动等。各民主党派在政协的舞台上围绕主题履行职能，服务大局致力发展，立足优势促进和谐，求真务实献智出力，其能力稳步提高，其作用逐步展现。从2003―2007这五年各民主党派在全国政协舞台上的表现看：各民主党派中央重点围绕教育公平、劳动就业、收入分配、农村最低生活保障、计划生育、医疗服务体系建设等问题开展调研，协助执政党和政府推进以改善民生为重点的社会建设。就深化科技体制改革、整合科技资源、提高自主创新能力提出意见和建议，对落实国家中长期科学和技术发展规划纲要、建设创新型国家起到了积极的推动作用。围绕国家文化软实力建设开展专题协商，就公共文化服务体系建设、文化产业发展、中华文化传承和对外交流、历史文化名城保护等问题积极建言，对推动社会主义文化建设产生了重要影响。其中，关于昆曲艺术的保护和扶持、南水北调工程中的文物保护、京杭大运河保护与申遗工作等方面的意见和建议，已经转化为决策思路或政策部署。五年中，八个民主党派中央和全国工商联提交提案782件。［2］�
　　参政党通过政协这个舞台充分展现其能力的同时，也亟待健全和完善以下问题。�
　　第一，在政协中展现参政党能力要求进一步健全和完善政治协商制度。在人民政协的制度框架下如何增强党派性，推进界别调整，推进政治协商，仍需要理论上的探索和体制机制上的创新。从县（市）看，目前，人民政协已普遍在县（市）级建立委员会，但由于种种原因，民主党派在县（市）级建立基层委员会则一直是一个禁区，在县级政协中也就没有设立党派界别，其成员一般以个人身份通过其他界别参加政协组织，不能发挥政协党派性机构的作用。由此，县（市）政协缺少了重要的组成部分，政治协商缺乏对象；而民主党派由于没有列入当地政协界别，丧失了应享有的政治权利。�
　　多党合作中的政治协商,是国家政治形态的民主规范模式。但有些地方的政治协商往往流于形式。究其原因，既有思想认识问题，也有制度和程序不科学的问题，还有政治体制的制约问题。据我们问卷调查，就中共地方党委和政府贯彻落实“重大问题做到协商于决策之前”规定的情况的评价看，在党派成员中：22.5％的人选择了“能够，并已形成制度”，29.0％的人选择了“经常，但未形成制度”，29.4％的人认为“偶尔做到”，还有19％的人表示“不清楚”；在中国共产党干部中，选择的比例分别为27.3％、34.4％、20.1％和18.2％，与党派成员对这一问题的判断基本一致。�
　　政治协商在实际运作中,往往是中国共产党党委提出倾向性或实质性意见,然后通过协商赋予其合法性。执政党与参政党在信息方面的不对称，影响了协商的有效性和可行性。有些地方党委在协商前几小时或决策前几天才告知民主党派要协商，一些地方干脆把政治协商会变成单方面的情况通报会，有协商之名而无协商之实。这种非程序性的随意性，使政治协商常常表现为形式化。�
　　第二，在政协中展现参政党能力要求进一步强调协商地位的平等。协商民主十分强调协商主体的平等地位。但从中国目前的实际来看，一些地方的领导干部包括统战干部，不善于采取民主协商的领导方式，往往以领导者自居，摆出居高临下的姿态，民主党派领导人参与协商的发言稿往往还要经过统战部门把关；协商中，缺少充分的对话、讨论和交流。“这种政治地位的不同导致虽然政治协商制度已经具备协商政治的形式，但缺乏协商政治的内容，处于次主体地位的参与者更多发挥咨询和建议的作用而很难充分发挥其对决策的实质性影响。”［3］这样，全部的政治重任还是压在执政党身上。执政的中国共产党压力增大，而参政党的作用没有得到充分有效的发挥，人民政协的制度价值没有得到充分体现。据我们问卷调查，就民主党派在政治协商中提出的意见和建议对实际决策影响程度的评价看，大部分人还是觉得民主党派在政治协商中提出的意见和建议对实际决策结果的影响比较有限。�
　　
　　从法律层面上分析，中国共产党与民主党派是平等的，他们在政党制度的框架中都是政治主体。因此，政治协商要充分体现出政党的平等地位，要畅通参政党获取信息资源的途径，要重视协商过程程序的平等性，重视民主党派提出的意见和建议，否则，参政党协商的能力就打了折扣，协商也无法做到平等。�
　　第三，在政协中展现参政党能力要求进一步突出民主监督作用。人民政协由于外部政治环境的束缚和自身组织功能的局限，对国家事务尚缺乏实质性的影响力。在实际运行中，人民政协真正履行的是咨询议政的功能，停留在参谋化、智囊化层次上。人民政协自身组织功能的局限，也影响了参政党能力的发挥。人民政协民主监督出现了“几易几难”的现象，即提建议容易，作批评难；反映意见容易，意见反馈难；事后监督容易，事前监督难；一般事情监督容易，重大事情监督难；监督基层单位容易，监督上级单位难；监督一般干部容易，监督领导干部难。�
　　究其原因，一是民主监督目前尚没有形成比较系统配套的制度，民主监督的制约机制和保障手段还不健全。目前人民政协民主监督仅仅在《政协章程》及有关文件上得到原则性体现，没有配套的措施和必要的程序，在具体操作上存在较大的弹性和随意性，对民主监督的选题、组织程序、方法、监督结果的报送、反馈等缺乏必要的研究和具体制度的保障，妨碍了民主监督的“到位”。二是人民政协的民主监督与党内纪检监督、人大权力监督、政府行政监督和司法监督、群众监督结合不紧，降低了政协民主监督的社会影响力。各地政协普遍反映，对重大决策因协商不正常而没有办法实施监督，对热点问题因有顾虑而没有胆魄实施监督，对社会上存在的大量问题因时间精力所限而无力实施监督。三是民主党派委员对民主监督的认识不到位，监督意识比较淡薄。委员中不善监督、不会监督、不敢监督的现象还比较突出，从一定程度上影响了民主监督的质量和成效。部分民主党派政协委员认为，民主监督是一种“软监督”，作用不大，缺乏积极性；有的则对民主监督期望值过高，一旦愿望无法实现便失去信心；也有的怕“越位”有顾虑，怕引起领导和部门的反感。�
　　第四，在政协中展现参政党能力要求进一步提高参政党的协商能力。人民政协的主体是政协委员，政协职能的履行要依靠政协委员实现。由于民主党派传统的人才优势和智力优势的相对弱化，民主党派掌握的信息与执政党和政府掌握的信息的不对称，再加上尽管大部分民主党派成员在专业方面具有较高的素养，但却缺乏将专业问题转化为政策建议的能力，很难提出能影响执政党和政府重大决策的有分量的意见和建议；对口协商活动有时也会由于民主党派参加协商人员不够专业或准备不足，出现说“外行话”与“无话可说”的尴尬。民主党派作为政协的重要界别，在安排政协委员的具体人选上，还没有严格的条件和资格限制，缺乏甄选标准。一些民主党派对被推举人履行政党职能必备的知识素质和技能水平重视不够，只注重推举典型人物，忽视考察其自身的综合素质，致使部分被推选的民主党派政协委员实际履行职能的能力不强，有的缺乏精力和经历，出现了“名誉委员”、“挂名委员”；有的对政协委员的职责和义务认识不清，缺乏履职责任感、主动性，角色意识淡薄；也有的受自身从事专业的局限，缺乏调研，提出的一些提案因调研不充分、对相关政策法规依据认识不足、缺乏操作性而无法落实。�
　　二、人民政协的发展要求参政党加强能力建设�
　　进入新世纪新阶段，人民政协事业不断得到发展和壮大。全国政协已经发展成为涵盖8个民主党派和无党派人士、各主要人民团体、56个民族、5大宗教、34个界别以及2000多名政协委员的政治组织。全国、省、市、县四级政协组织3161个，各级政协委员60余万。人民政协在国家政治生活中的地位越来越重要，作用越来越突出。人民政协事业的不断发展和壮大，对参政党能力建设提出了新的更高的要求，也为参政党能力建设提供了重要的推动力和保障。�
　　2005年以来，中共中央先后颁发了三个与人民政协事业发展密切相关的重要文件，即《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》、《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》。其中，2006年2月8日颁发的《关于加强人民政协工作的意见》，是人民政协成立以来中共中央第一次专门就人民政协工作颁发的文件，《意见》进一步为民主党派在人民政协发挥作用，提供了更广阔的空间和制度保障。进入新时期，各民主党派顺应历史发展的潮流，也发生了历史性的新变化。世纪之交，各民主党派通过两次换届，已基本完成了干部队伍的新老交替与政治交接，为更好地履行参政党职能奠定了良好的基础；加强参政党能力建设，充分利用人民政协舞台发挥作用已成为参政党自身的内在要求。�
　　首先，人民政协的发展要求参政党高度重视人民政协的程序规定，把握尺度，善于履职。民主党派政协委员必须认真履行政协章程规定的职责，做实践政协章程的模范，自觉遵守各项制度。要注意讲究履行职责的方式和方法，把握好角度、力度、深度和适度，既要敢于履职，又要善于履职。既要就自己熟悉的情况建言献策，也要关注和掌握相关领域的工作情况，使自己的意见和建议体现出本界别的集体智慧；处理好政协委员个人与界别的关系。既要注意民主监督的程序要求，也要做到言之有据、言之有理、言之有力，使被监督者心悦诚服。逐步建立适合民主党派自身特点、有利于促进民主党派工作规范化和科学化的制度。�
　　其次，人民政协的发展要求参政党高度重视政协委员的选拔，加强参政议政队伍建设。民主党派在政协委员的推荐和选拔中，要注意推荐标准、程序和制度，要注意推荐有较强参政议政能力的成员担任政协委员。各民主党派政协委员每届调整幅度不宜过大，应适当选拔一批中青年的民主党派成员加入政协委员的队伍，最好形成老、中、青相结合的梯度局面。民主党派要把发现、培养参政议政积极分子工作作为参政党能力建设的一项基础性工作，把参政议政队伍建设放在参政党能力建设的重要位置上，在组织发展中注意物色、培养、吸收有较强参政议政能力的成员，有目的地重点发展短缺的专业人才。�
　　再次，人民政协的发展要求参政党高度重视调查研究工作，发挥优势，主动作为。调查研究是民主党派参政议政的基础性工作，也是民主党派参政议政的一项实践活动，没有调查研究，参政议政就成为无源之水、无本之木。要把调研和提案作为体现参政党能力建设的重要方式，根据本党派的优势和特点选择课题，深入调查研究，反映社情民意；要围绕本地区经济、政治、文化和社会生活中宏观性、前瞻性、战略性的重大问题，以及群众关注的热点问题，组织成员参加政协组织的调查研究、协商座谈和建言献策活动，如实反映群众的意见和要求，提出对策和建议，促进群众最关心、最直接利益的实现。要坚持重点课题调研与经常性建言献策相结合，知实情，听真言，出高招，深研长远之道，多建务实之言，善献创新之策。�
　　最后，人民政协的发展要求参政党积极参与人民政协的社会活动，努力扩大社会影响力。要使民主党派履行职能的过程，不仅成为听取群众意见和建议的过程，而且成为关心群众生活、解决群众困难的过程，民主党派就要充分利用人民政协渠道的优势，积极参与人民政协开展的扶贫济困、捐资助学、技术服务等社会活动，最大限度地把民主党派的智力优势融注于服务群众、服务社会的实践之中，诚心诚意地为群众排忧解难，时刻保持与群众的密切联系，通过多种形式了解民情，反映民意，集中民智，不断扩大参政党的社会影响力。�
　　三、人民政协理论与制度的创新推动参政党能力建设�
　　人民政协理论与制度的不断发展和创新，不仅为参政党能力建设创造了良好的外部环境，而且为参政党能力建设创设了许多新形式和新载体，进一步推动了参政党能力建设。�
　　（一）进一步健全民主党派在政协发挥作用的制度体系�
　　加强与各民主党派在政协内部的合作共事，尊重和维护民主党派的民主权利，人民政协必须进一步健全制度体系，夯实团结合作的共同政治基础。�
　　人民政协要把促进执政党与参政党的合作共事作为中心目标，在实际工作中，围绕团结和民主的主题，切实搭建好执政党与参政党合作共事的平台。要根据政协章程有关规定，始终坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”方针，把促进执政党与参政党的团结合作贯穿到人民政协履行职能的全部过程和各个方面。始终坚持“民主协商、平等议事、求同存异”原则，把民主协商精神贯穿于政协所有工作之中。大力发扬社会主义民主，畅通政治参与、利益表达、情绪宣泄的渠道，营造知无不言、言无不尽的宽松政治环境，鼓励和支持各民主党派针对执政党的工作各抒己见、畅所欲言。重视和支持民主党派基层组织建设，尊重各民主党派的《章程》，凡有政协组织的地方应建立和发展民主党派组织，使之成为地方政协的重要组成单位，积极发挥作用。应当着眼于增强党派性，推进界别调整，提高党派界别在协商中的“博弈能力”。立足于多党合作的大原则，积极探索，可以在县级政协单独或合并设立界别，使县级政协在促进各党派合作共事中充分发挥作用。�
　　（二）进一步健全民主党派在政协发挥作用的保障机制�
　　人民政协要继续推进政治协商的程序化，推进民主监督的组织化，推进参政议政意见、建议反馈的制度化，健全工作机制，贯彻落实现有制度，为民主党派在政协进一步发挥作用提供保障。�
　　一是健全政治协商的保障机制。在政治协商中充分尊重“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”。改变在政治协商中将民主党派、人民团体、社会界别相提并论的做法，着重突出参政党与执政党之间的政治协商，将党际协商作为协商政治的第一层次，将中国共产党和政府组织同各人民团体、社会界别之间的政治协商作为协商政治的次一级层次。在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制。既要增强协商的政治性，把“政治”放在突出位置，也要增强协商的批评性，强化人民政协民主监督的职能作用。必须把政治协商纳入重大公共政策过程的必要环节，使政治协商的重要原则成为一个制度。坚持以公共理性为准绳，规范政治协商的主要程序，形成制定协商方案、组织专题调研、开展民主协商、专题议政协商的工作程序。�
　　二是健全民主监督的保障机制。要在“政党层次上”展开民主监督，突出监督的党派性，将政党层次的监督作为监督制度的核心理念，建立健全有效的法律约束机制，保证民主党派民主监督的健康运行，增强民主监督实效。对政党监督的性质、范围、内容，督察员的权利、义务、聘任程序、标准、任期、职责等要进行具体和明确的规定，要制定具体的民主监督条例或者实施细则。建立民主监督的保护机制，在相关层面制定民主党派成员行使民主权利的保护措施，使正常的民主监督免受不应有的干扰和伤害，保护监督者的权利。要提高民主监督的组织化程度。通过联合开展民主评议和行风评议，实现民主监督与纪检、行政和法律监督的结合，增强民主监督的效果。要通过研究和建立与党内监督、权力监督、行政监督、法律监督、舆论监督和群众监督等相结合的途径和方法，努力构建一个资源共享、优势互补、分工合理、协调高效的监督体系，形成监督合力，提高监督的整体成效。建立监督的激励机制，对于在履行民主监督中做出突出贡献的党派成员与自觉接受民主监督、积极改进工作的党政部门，都应予以表彰奖励，以促进民主监督的发展。�
　　三是健全参政议政的保障机制，为民主党派知情议政提供平台。经常组织民主党派成员参加学习会、恳谈会、专题报告会、政情通报会、交流考察等活动，为他们了解情况、熟悉全局、参政议政奠定良好基础。在政协全会、常委会议、主席会议、专题会议、联组讨论等各类场合上，根据实际情况，尽可能多安排民主党派以本党派的名义重点发言，尽可能多采纳、吸收和反映他们的意见建议。政协各专门委员会在组织开展调研、视察、咨询、论证等活动以及与政府部门的对口联系活动时，注意吸收民主党派的委员参与。完善参政议政成果反馈机制，及时反馈民主党派的大会发言、建议案、提案、调研报告、社情民意等各类参政成果的批示、采纳和落实情况。深入研究党派提案的办理程序，积极推动党政主要领导亲自批办，政协领导加强协调督办，推动提案的办理落实。定期召开党派提案工作通报会和党派提案工作座谈会，加强提案者和承办单位之间的协商沟通。浙江政协尝试“提案办理网上直播”，以拓宽提案人和提案承办单位的思路，增强提案办理的成效，值得推广。�
　　（三）进一步营造民主党派在政协发挥作用的良好环境�
　　一是努力营造良好的社会舆论氛围。充分利用政协在新闻媒体上开设的专栏、政协网站等多种途径，广泛宣传民主党派在政协履行职能的情况和成果，宣传民主党派人士的先进事迹，努力为民主党派发挥作用营造良好的社会氛围。特别注意报道在协商中中国共产党与各民主党派领导人之间按照协商程序进行对话、交流、讨论与达成共识的情况，体现和反映出协商主体的自由、平等地位。二是大力加强政协机关建设，提高服务质量。创造和谐融洽的政协机关工作氛围，积极反映民主党派的利益诉求，促进执政党与参政党关系的和谐。政协机关要牢固树立服务意识，满腔热情、周到细致地为各民主党派人士参加政协活动、履行职责搞好服务，努力提高服务水平和质量。
　　��参考文献：�
　　［1］ 游洛屏.改革开放三十年多党合作和政治协商制度的新发展［J］.理论研究.2009(1).�
　　［2］ 政协第十一届全国委员会第一次会议常务委员会工作报告［M］。2009，3.�
　　［3］ 周红云.协商政治、政治协商与协商民主：一个文献回顾//中国人民政协理论研究会第一次理论研讨会论文集，北京：中国文史出版社,2007:400.�
　　编辑：王 芳

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