总体国家安全观视阈下内地与香港特区国家安全立法之比较

■ 刘 祎 徐子月

（湖北大学 法学院，湖北 武汉 430062）

习近平总书记强调，国家安全是安邦定国之基石，维护国家安全是维护全国各族人民根本利益的必然要求。[1]在国家安全面临新形势、新任务的大背景下,中央创造性地提出了适应新时代国情的新型国家安全观念——总体国家安全观。[2]在其指导下，我国国家安全领域的立法工作快速有序推进，特别是2015年7月1日《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）的颁布实施，开启了我国国家安全法治建设的新篇章。接着，2020年6月30日十三届全国人大常委会第二十次会议又通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《港区国安法》），填补了香港行区在国家安全方面的法治漏洞，为完善总体国家安全立法迈出了历史性的重要一步。这两部新法案，加上2009年颁行的《中华人民共和国澳门特别行政区维护国家安全法》（以下简称《澳门国安法》），以及其他以维护国家安全为主要立法宗旨的法律、行政法规、规章和地方性法规，共同构成了我国维护国家安全的法律规范体系。

在这一法律体系中，处于基础地位的《国家安全法》《港区国安法》和《澳门国安法》都上承我国宪法，是对宪法中“国家安全条款”及“特别行政区条款”的具体实现，同时又分别是三地维护国家安全的通用法和基础法，为三地国家安全领域的具体法律、法规和政令的形成提供了规范依据和内容指引。另一方面，三地国安法既有同宗同源的相似性，又有受不同法系（法圈）特点和地域因素影响的差异性。特别是在《港区国安法》和《国家安全法》之间，这种差异性表现得尤为明显。本文的目的即在于藉由全面比较《国家安全法》和《港区国安法》的立法细节，阐明两部国安立法之间的趋同和差异之处及其缘由，以揭示总体国家安全观对两域国家安全具体立法的影响，继而为加强两域国安立法的互通互鉴、提升立法质量、共同完善国家安全法律制度体系提供理论依据。

基于总体国家安全观的视角来分析内地、香港两域的国安立法，可以发现二者之间主要存在下述几方面的趋同性：

（一）立法目的都是为了更好地维护国家安全

国家安全牵涉众多部门和众多地区，从而唯有建立起一套中央与地方之间、各地区之间协同联动的国家安全维护机制，才能取得良好的安全效果。而保持立法目的一致性，又是形成这种协同联动效应的基本前提。就此而言，无论是从立法文本表述还是从实际立法行为来看，内地和港区两域的国家安全立法都是紧紧围绕“维护国家安全”这一共同目标而展开的。

（二）就法律性质而言都属于宪法相关法

宪法是内地-香港两域国安法共同的立法依据和根本遵循。国家安全关系到国家的根本利益，维护国家安全是宪法规定的义务。作为专门立法机关，两域的立法机构都负有完成国家安全立法委托的宪制责任。香港是中华人民共和国下的特别行政区，在维护国家安全上同样具有不可推卸的宪制责任。无论是《国家安全法》还是《港区国安法》，都是履行宪制责任的必然要求，都属于宪法相关法，都旨在与宪法相配套为维护国家安全的法律行为提供具体法律依据。

（三）法律的主体内容都属于国家安全法范畴

国家安全立法是国家安全制度建设的领头雁，为全方位维护国家安全提供法律保障。无论是《国家安全法》还是《港区国安法》，都是国家安全法律制度体系的有机组成部分。两部国安，虽然在篇章体例、具体规定上各具特色，但都属于国家安全领域的立法，在维护国家安全的基本规定方面存在趋同性，如二者都规定了危害国家安全的行为及相应处罚。具言之，内地《国家安全法》第十五条第二款规定了“国家防范、制止和依法惩治任何……分裂国家、煽动叛乱、颠覆或者煽动颠覆人民民主专政政权的行为……防范、制止和依法惩治境外势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动”；
而《港区国安法》第三章专章规定了包括分裂国家罪、颠覆国家政权罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪在内的危害国家安全的罪行和处罚。概言之，两部国安法规定的危害国家安全犯罪中都包含了分裂国家、颠覆或者煽动颠覆国家政权、勾结境外势力危害国家安全等行为。

在维护国家安全的机构方面，两部国安法都强调国家安全维护专职机构的关键作用。《国家安全法》第五条规定“中央国家安全领导机构……统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设”，第四十二条明确了“国家安全机关……享有侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权”。而《港区国安法》第十二条规定，“香港特别行政区设立维护国家安全委员会，负责香港特别行政区维护国家安全事务，承担维护国家安全的主要责任，并接受中央人民政府的监督和问责。”

（四）立法指导思想都强调坚持党的领导

一个国家的制定法的指导思想，总是同该国的政治利益、经济利益、社会发展需求等相呼应。在我国，坚持党的领导是做好各项工作的根本政治保障，同时也是立法工作必须遵循的根本原则。故此，党的政策和决议对法的制定具有重要的指导作用。《行政法规制定程序条例》第三条即规定，“制定行政法规，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，符合宪法和法律的规定，遵循立法法确定的立法原则。”第四条第二款规定，“制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规，应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。”与上述要求相契合，我国国家安全法治体系亦确立了党对国家安全工作的领导地位。其中，《国家安全法》第三、四条开宗明义地强调“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制”。《港区国安法》在起草阶段同样以习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习总书记关于香港维护国家安全的重要论述作为指导，强调深入贯彻中国共产党的十九届四中全会精神和十三届全国人大三次会议精神。[3]尽管两部国安法制定时间不同，党对国家安全立法工作的目标任务、重点、要求在不同时期的表述上也有所变化，但坚持党的领导自始至终都是两域国安法立法指导思想中稳固不变的宗旨。

但另一方面，受历史、政治、现实情况、法系归属等多方面复杂因素之影响，两部国安法在许多方面又有着较明显的差异。这些差异的存在一方面丰富了我国国家安全的法律体系，另一方面透过这些差异，我们又能够了解两域国安立法的不同考量因素，继而为推动两域国安立法在求同存异的基础上加强互相借鉴，共同提升国家安全法律品质，提供可行的线索和思路。

（一）立法背景不同

《国家安全法》和《港区国安法》的颁行时间分别是2015年7月和2020年6月。这种时间上的不同并非刻意为之，而是分别对应着彼时彼地之立法背景以及制定者对未来国家安全的预测思考。换言之，各种现实因素和政治考量决定了两部国安法立法背景的差异，进而决定立法内容的差异。

1.现实因素

新时期以来，我国的国家安全形势发生了诸多新变化、面临诸多新挑战，其复杂性和严峻性前所未有，主要表现为：生存安全与发展安全并存，外源性挑战和内源性挑战叠加，传统安全和非传统安全相互交织，国家安全风险增大，国家安全问题趋于复杂化。[4]例如，新干涉主义抬头、地区热点此起彼伏、军备竞争加剧、贸易保护主义抬头、资源能源竞争激烈、网络问题频发、文化侵袭等各种涉及政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、资源安全、信息安全、文化安全的问题不断涌现。[5]

在此背景下，认清国家安全新形势，应对国家安全新挑战，完成国家安全新任务，攸关国家和每个公民的根本利益。具体到国家安全法治体系，1993年制定的《国家安全法》进入21世纪后已经疲态尽显。首先，该法在中心任务上仅以国家安全机关的反间谍工作为中心，在新时期显然不足以全面、有效地维护国家安全。其次，未全面布局维护国家安全任务和统筹各国家机关维护国家安全之职责。再次，缺乏系统的国家安全制度和有效的国家安全保障机制。由此，为了有效回应新时期以来国家安全新形势、新挑战和新任务，出台一部国家安全领域的通行法和基础法，并使之切实起到顺应现实变化、灵活调整国家安全法律关系、引领国家安全法律体系的作用，就显得十分必要。正是在这一背景下，2015年中央决定修订旧法，制订和颁行新的《国家安全法》。

相较于《国家安全法》，制定《港区国安法》的现实需求则主要是为了平复“违法占中”和“修例风波”的影响，恢复港区良好管治秩序。自2004年以来，“港独”势力和“反中乱港”势力活动猖獗，导致涉香港特别行政区的国家安全风险陡增。无论是2014年的“占中事件”还是2019年的“修例风波”，都触及了“一国两制”宪法制度底线，严重危害了国家安全，也给正在加速凝聚的中华民族共同体意识带来了严峻挑战。与此同时，在“违法占中事件”和“修例风波”的严重影响下，香港特别行政区的经济发展和民众生命财产安全也受到了严重干扰和威胁，弥足珍贵的法治精神遭到严重侵害。面对社会动荡的局面，香港特区政府既无力在短时间内落实基本法“第二十三条立法”，又难以靠自身力量扭转困局，一时间进退维谷、极其窘迫。在此背景下，尽快平复“违法占中”和“修例风波”造成的负面影响，恢复香港特别行政区成立以来的良好管治秩序，就成了特区政府和中央的共同目标。考虑到特区政府短时期无力妥速改善局势的现实困境，中央层面果断提出，主动发挥国家立法权之权能，制颁《港区国安法》，以尽快恢复香港的安定秩序。这一重大决定，充分体现了中央对保持香港繁荣稳定的高度责任感。

2.政治考量

《国家安全法》是“总体国家安全观”的法制化实现。2014年4月15日，基于对国家安全形势和国内外大局的清醒认知，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上提出了“总体国家安全观”这一全新的战略思想，深刻阐述了中央对国家安全的全面性、系统性思考，“总体国家安全观”遂成为新时期以来维护国家安全工作的总方针。2015年《国家安全法》的出台，恰是对这一“总体国家安全观”的制度化、法律化塑造，它构建起了维护国家安全的通行法、基础法，为“走一条中国特色社会主义国家安全道路”奠定了坚实的法律基础。

而《港区国安法》的制定颁布，不仅是对“总体国家安全观”的具体落实，而且还应被看成是对党的十九届四中全会精神作出的积极响应。由于“反中乱港”势力的阻碍，香港回归多年以来，一直未能完成维护国家安全的特别立法工作，《香港特别行政区基本法》第二十三条明确规定的国家安全具体立法任务面临被长期“搁置”的风险。甚至有学者指出，“香港缺失维护国家安全的执行机制，累积了诸多隐患，构成整个中国国家安全的薄弱环节，也成为世界上少有的国家安全不设防的地区。”[6]直至2019年10月，党的十九届四中全会明确提出要“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”，“绝不容忍任何挑战‘一国两制’底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为”之后，才开启了制定《港区国安法》的破冰之旅。[7]彼时，由香港特别行政区自行完成基本法第二十三条立法，客观上已无可能，所以只有依靠中央协助，从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，才可能快速恢复香港社会秩序稳定，确保香港“一国两制”的宪制安排行稳致远。因此，《港区国安法》的出台，很大程度上乃是党的十九届四中全会提出的相关原则和要求在香港特别行政区的实体化、法律化落实。

（二）立法依据有别

两域国安法除在立法背景上存在差异外，在立法依据上也有所不同。具体说来，《国家安全法》的首要立法依据是《中华人民共和国宪法》。宪法是国家的根本大法，国家安全是宪法的核心价值之一。《国家安全法》第一条即宣示：“为了维护国家安全，保卫人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度，保护人民的根本利益，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，实现中华民族伟大复兴，根据宪法，制定本法。”宪法作为《国家安全法》的根本立法依据，从宏观上确立了该项立法的正当性。

《港区国安法》则有所不同，其第一条即明确宣示，其立法依据除了宪法之外，还包括《香港特别行政区基本法》以及《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称《全国人大决定》）。[8]如前所述，依据《香港特别行政区基本法》第二十三条之要求，特区政府有义务完成国家安全的立法任务，但香港回归二十多年来，特区政府一直未能完成此项任务，且当时观察依靠特区政府自身的力量完成国安立法势必困难重重，因此，为解决香港地区国家安全法律真空问题，由中央代为立法乃是最及时有效的解决方式。但为了避免动摇“一国两制”“港人治港”的基本原则，确保《香港特别行政区基本法》授予特区的独立立法权不被撼动和出现误解，中央决定以最高立法机关即全国人民代表大会决定的形式来夯实中央代为立法的正当性、合宪性根据。因为“全国人大决定”系针对现实特别情形作出的单次决定，不能反复适用，所以不会取代香港特别行政区原有的独立立法权，自然也不会造成《香港特别行政区基本法》所赋予的独立立法权被废止或悬置的问题。

表1 两域国安法立法依据比较

（三）立法技术的差异

立法技术是立法学的基本范畴之一。“立法学从技术的角度分析法律规范的产生，尤其集中于编纂的有关技术。”[9]广义上的立法技术指在整个立法过程中运用的知识、经验、技巧的总和。狭义的立法技术则是指，表达规范性法律文件内容时的知识、经验、技巧，包括但不限于法律文件的内部结构、外部形式、概念、术语、语言等方面的技术。完善立法技术的价值和目的在于，提升法律规范的表达规范化和周延性，以便利对法律的适用和遵守。我国《立法法》第六条对立法技术提出的明确要求是“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。立法技术水平的高低，很大程度上影响着立法质量的好坏。从立法技术的角度比较两域国安法，可以发现二者在法律名称、法律结构、语言风格等方面都有所差异。

1.法律名称有所不同

首先，最明显的是两部法律在名称上存在差别，特别是《港区国安法》全称中多了“维护”二字，即“维护国家安全法”。法律无小事，这二字之差的法理含义在于：国家安全事项属于中央事权，所以《国家安全法》属于国家安全领域的基本法，而香港特别行政区作为地方行政区，对国家安全事务主要应尽到积极维护的责任。两部国安法，各安其所、各尽其能，体现了我国国家安全法律规范体系主从分明、功能健全的内部结构。

2.法律结构设计有所不同

《国家安全法》共七章八十四条，相较于《港区国安法》和《澳门国安法》，其条文章节和条文数更多，结构更为宏大。此外，因其规定的宏观性，它在结构上也更具开放性，即《国家安全法》的具体实施需要与相应的部门法或者专门性法律相结合，才能最大限度地发挥其作为国家安全基本法的作用。

《港区国安法》总计六章，分别是“总则”“香港特别行政区维护国家安全的职责和机构”“罪行和处罚”“案件管辖”“法律适用和程序”“中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构”以及“附则”，共计六十六条，目录、总则、附则一应俱全，法律结构较为完整。还值得注意的是，如香港基本法委员会主任沈春耀所言，从法律规范的性质看《港区国安法》是一部兼具实体法、程序法、组织法三类法律规范内容的综合性法律。[10]说《港区国安法》是实体法，是因为它规定了中央人民政府对国家安全事务的根本责任和香港特区的宪制责任；
明确了维护国家安全的重要法治原则；
明文规定了危害国家安全的罪行及相应处罚。说其是组织法，是因为它明确规定了香港特区维护国家安全的职责和行使职权的机构。而说其是程序法，是因为它同时也规定了涉国家安全案件的管辖、法律适用及程序。

（四）具体内容差异

1.有关根本责任与宪制责任的划分

《国家安全法》受立法背景之影响，没有特意强调根本责任和宪制责任的划分，只是宏观地、普适性地强调维护国家安全人人有责。而《港区国安法》第三条明确规定，“中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任。香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任，应当履行维护国家安全的职责。”也就是说，就在国家安全事务方面所应承担的法律责任而言，《港区国安法》区分了根本责任和宪制责任，前者由中央承担，后者由香港特别行政区承担，凸显了中央的全面管治权。

2.有关人权与安全的平衡规定

人权与安全的关系问题历来聚讼纷纭，争论不休。对于维护国家安全中涉及的人权保障问题，《国家安全法》采取的作法是设置专门两章来分别规定国家安全保障制度和公民、组织的权利义务，但没有具体条款直接涉及人权与安全的平衡问题。

《港区国安法》如何妥帖处理人权与安全的关系，一直是国际社会关注的焦点问题。对此，全国人大常委会在立法设计时很好地回应了国内外关切，实现了维护国家安全与保障人权二者间的平衡。其具体体现是，该法第四条强调“香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港特别行政区民所享有的包括言论、新闻、出版自由，结社、集会、游行、示威自由在内的权利和自由”。此项规定一方面凸显了中央尊重香港的人权保障传统，另一方面坚持了国家安全事务的法治主义立场，即：即使是维护国家安全的行为也必须根据法治主义的原理予以合理化，而不得以国家安全为由轻易牺牲香港特别行政区区民的公民权利和自由。

3.有关维护国家安全的机构设置规定

《港区国安法》中有一项极具特色的规定，即除了在第二章第二节中规定香港特别行政区维护国家安全的机构即“香港特别行政区维护国家安全委员会”之外，还在第五章中专门规定了中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构。基于该条款，《港区国安法》创设了一个崭新的中央驻港工作机构，即中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署”（简称“中央驻港国安公署”）。这一机构设置有着非凡的意义，其一方面建立起了中央和香港特别行政区的“执法双轨制”[11]，另一方面保障了中央对香港特别行政区国家安全执法机构即“香港特别行政区维护国家安全委员会”的依法监督权，体现了中央对港管治权的全面性，从而有利于支持和强化香港维护国家安全的法治工作。

《国家安全法》则在维护国家安全机构的规定方面具有广泛性、宏观性、全面性的特点。具体而言，它强调各个国家机关都具有维护国家安全的职责，其中又以中央国家安全委员会最为关键，它是国家安全的领导机构，向中央政治局及中央政治局常务委员会负责，主要职责是决策和议事协调、研究制定和指导实施方针政策以及统筹协调等。

4.有关危害国家安全的相关罪行及处罚规定

《港区国安法》规定的危害国家安全犯罪包括分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪等四类。比之《澳门国安法》和《国家安全法》，其特别之处在于将恐怖活动罪也包含在国家安全犯罪范畴中，且在处罚上强调了首要分子、罪行重大者加重处罚。

鉴于惩处危害国家安全的犯罪并非大陆国安法的主体内容，且有刑法典中的《危害国家安全罪》专章规定相配套，故而《国家安全法》只提到了包括叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆或者煽动颠覆人民民主专政政权、窃取泄露国家秘密在内的五种危害国家安全的犯罪行为。其主要特点在于，恐怖活动犯罪由刑法规定而非由国家安全法规定；
对相关罪行的处罚，国家安全法中也没有详细规定，而是比照《刑法典》相关规定论处。

（一）以特殊立法委托方式制定的《港区国安法》堪称一项央地合意立法的典范，但特区仍需继续完成香港基本法第二十三条设定的立法任务

《国家安全法》是最高立法机关即全国人民代表大会独立行使立法权的产物，其从法律草案的提出、法律送审稿的审议、法律修改稿的表决到法律的最终公布，历经了全部规范完整的立法程序。而《港区国安法》是中央管治权与香港自治权有机结合的产物。鉴于“国家安全”系中央事权毋庸置疑，中央完全有权力在香港回归之际，即《香港特别行政区基本法》第二十三条落成之时，展开香港特别行政区的国家安全立法工作。然而，当时出于对香港自治权的尊重以及对特区政府的信任，中央基于基本法第二十三条，授权香港特别行政区自行立法。但正如有学者指出的，“中央授权香港就国家安全自行立法并不意味着中央放弃或丧失了宪法和基本法赋予的权力。”[12]然而遗憾的是，香港回归二十多年来，特区政府迟迟未能完成维护国家安全的立法任务，这一缺憾不仅严重影响了香港特别行政区的繁荣稳定，还严重影响了国家安全根本利益的实现。

鉴于上述情况，由中央来推进港区维护国家安全的立法，既合法合理，也是十分迫切的。2020年，经全国人民代表大会决定，全国人大常委会根据《宪法》《香港特别行政区基本法》和《决定》制定了《港区国安法》，并将其列入《香港特别行政区基本法》附件三，通过这种“两步走”的方式完成了全部必要的立法程序，解决了香港特别行政区维护国家安全工作无法可依的困境。

《港区国安法》的出台，开创了国家最高立法机构为地方行政区划就国家安全事务进行中央立法的先例，这种立法方式在我国立法史上是很罕见的。[13]就其性质和效果而言，中央代为香港特区立法这一行为，可视为立法委托。换言之，它是在香港特别行政区政府囿于局势困窘而一时间无法自行立法，但又迫切需要相关法律作为管治依据的情况下，请求和委托中央代为立法，只不过在方向上是地方委托中央，而不是更常见的上级委托下级地方。这种委托立法行为的法理依据在于：首先，香港特别行政区作为一级地方有维护国家安全的立法需求和宪制责任，这无论从《宪法》还是《香港特别行政区基本法》来看都是明确无疑的；
其次，在特区政府自身立法“难产”的情形下，其可以向中央请求“委托立法”；
再次，中央代行立法，以全国人民代表大会的单次“决定”作为依据之一，并不会对包括立法权在内的香港特别行政区的高度自治权造成实质性影响。

也就是说，《国家安全法》是我国最高立法机关独立行使立法权的结果，其权力行使独立、自足、自洽。《港区国安法》的制定则表现了央地协同立法的风格，亦即：它虽由中央代为立法，但存在地方委托中央立法之意蕴，或者说地方和中央之间保持了无法割断的意志联系，所以，表面看来是全国人大立法，实质上却是央地意志合作的结果。

尽管香港维护国家安全的基本法律制度已经由中央代为补全了，但有必要说明的是，香港特别行政区仍需继续完成基本法第二十三条设定的立法任务。事实上，中央代立的《港区国安法》第七条也明确指出：“香港特别行政区尽早完成香港基本法明确规定的国家安全立法，完善相关法律。”也就是说，作为代行立法之责的全国人大委员会在代行立法之时就已充分认识到，《港区国安法》的出台绝不意味着，香港基本法第二十三条提出的特别行政区就国家安全事务自行立法任务自行结束。此外，建立维护国家安全的法律体系是一项系统性的事业，仰赖于诸多细密的法律规定和健全完备的执法、司法力量。就此而言，出台《港区国安法》这一基础法只是开端，未来仍须继续履行基本法和《港区国安法》规定的国家安全立法任务，完善相关法律，扎牢香港维护国家安全的法律体系。

那么，未来以《港区国安法》为基础进一步完善港区国安立法的具体方向何在呢？笔者认为，它应该是进一步细化“中央与香港之间的重大国家安全事项会商机制”、“驻港国安公署与香港当地维护国家安全部门之间的协同联动机制”以及“维护国家安全机构与香港社会之间的决策和工作执行咨询机制”等协同联动机制。这是因为，上述协同联动机制虽为《港区国安法》所规定，但目前仍缺乏具体细节和程序设计，故而可将其视为制定配套立法的方向指针。事实上，已有不少学者提出，进一步完善这一联动机制，将有助于加强维护国家安全过程中各主体的合力，落实维护国家安全的共同目标。[14]

（二）《港区国安法》在承袭鲜明政治性的同时，还应对其权力规范进一步予以具体化

从前述《港区国安法》的立法背景可知，该法可视作新时期下对“总体国家安全观”的制度化、法制化化落实，以及对十九届四中全会政治决策的立法回应。这种独特的立法背景使得该法的出台承袭了鲜明的政治性。

值得注意的是，这种政治性一定程度上也影响了《港区国安法》的立法语言风格，即其所使用的法律用语既体现了香港地区的立法用语习惯，又兼具内地立法的某些用语特征。最为明显的就是，《港区国安法》明显使用了很多合乎内地文化习惯立法语言，如其第14条第1款使用了“分析研判（维护国家安全）形势”“规划有关工作”“制定（维护国家安全）政策”“推进（维护国家安全）法律制度和执行机制建设”“协调（维护国家安全）重点工作与重大行动”等立法语言。诸如此类的用语，并非香港现有法律体系的常用表达，且其权力内涵所指在香港特区有关政府机构职权的法律规范中也不常见。因此，从法律实施和权力制约角度来看，此类不太符合港区语言文化习惯的词汇被写入《港区国安法》，很可能令执法部门无所适从或导致过多、过大的自由裁量权。对这一问题，特区政府现阶段的处理办法是，通过尽可能地兼容或参照本地现有法律的方式，使其权力规范从模糊走向具体化，如香港特区维护国家安全委员会会同行政长官行使《港区国安法》第43条所授予的权力，制定《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法第四十三条实施细则》，便是显著的例子。这一例子可被理解为特区政府依据基本法和《港区国安法》创设更符合本地习惯的权力行使规则，以达到依法行政、保护人权、避免过于宽泛的自由裁量权和具体化公权力规范的效果。进而言之，香港特区的这一作法，一方面是在全力履行《宪法》《基本法》和《港区国安法》所规定的维护国家安全的宪制责任，另一方面也是在利用“一国两制”下的制度便利，通过发挥高度自治下的规范形成能力来创设更符合本地习惯的规则资源。

本文通过对《国家安全法》和《港区安全法》作出系统比较发现，大陆和香港两域的国家安全立法一方面在法律性质、立法目的、指导思想等方面有着很大的趋同性，另一方面又在立法背景、立法依据、立法技术、具体内容等方面存在不同程度的差别。二者趋同的一面意味着，就共同遵循“总体国家安全观”、共同维护国家安全的根本利益而言，两域的国家安全立法之间已形成了一种相契相合、休戚与共的紧密联系；
而差异性一面又意味着，为了更好地维护国家安全利益，两域应继续本着求同存异的姿态进一步加强交流互鉴。特别是，中央有必要督促香港特区政府在《港区安全法》基础上择机推进香港基本法第二十三条设定立法任务，以进一步凝聚和维护国家安全过程中各主体的合力；
与此同时，还应允许和鼓励香港特区政府在切实践行“总体国家安全观”、落实中央相关政治决议、充分履行维护国家安全宪制责任的基础上，通过运用合乎港区法律文化习惯的立法技术，对《港区安全法》所设定的权力规范进一步予以具体化，以便利法律的实施和加强对权力的制约。

“国安才能国治，治国必先治安。”[15]香港特区与大陆在维护总体国家安全的根本利益上是完全一致的。国家安全没有两制之别，在共同维护国家安全这个共同目标下，香港特区应扮演的角色是既享有“两制”之宜，又全力履行“一国”之责。[16]《港区国安法》的立法过程和实施效果皆表明，在香港特区的国家安全立法问题上把“一国两制”的国策与中央保留底线管治权的原则有机地结合起来，既是维护国家总体安全的必然要求，也是香港特区维持良好法治秩序的根基所在。

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