基本公共服务均等化背景下农村为老服务供给研究

孙新蕊，刘玉侠

(温州大学 马克思主义学院，浙江 温州 325000)

党的十九届五中全会提出了我国“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一就是基本公共服务均等化水平明显提高、多层次社会保障体系更加健全。[1]实现基本公共服务均等化不仅对巩固脱贫成果、实现第二个百年奋斗目标具有重要意义，也是衡量全体人民共同富裕是否实现的一个重要方面。同时，基本公共服务均等化对于乡村振兴也有重大意义。党中央在提出乡村振兴战略的同时，郑重提出要建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。[2]目前，我国基本公共服务均等化还存在一些不足，主要体现在农村基本公共服务的需求庞大但供给数量不足、供给质量有待提升以及供需衔接失衡等问题。本文以Z省H市X村的养老服务提供为例，考察基本公共服务体系中为老服务供给主体的行动特征与服务效果，探讨农村为老服务供给过程中存在的短板和挑战，并试图回答好为老服务何以更好提供的问题。

西方最早提出基本公共服务概念的学者是德国19世纪后半叶社会政治政策学派代表瓦格纳，他认为基本公共服务是政府财政支出的重要部分。[3]传统行政管理理论认为公共产品的生产与供应都应由政府全方位提供，到20世纪中期，以文森特·奥斯特罗姆为代表的新公共管理运动，主张将市场机制引入公共服务领域。[4]这促使基本公共服务含义与方式发生重大变化，即由政府主导走向服务主体多元协作。[5]

1949年中华人民共和国成立后，我国逐渐开始基本公共服务均等化发展事业，将保障公民基本生存与发展权利的工作纳入了国家的行动范畴。改革开放后，生产力的快速发展所奠定的丰厚物质基础使我国将传统的基本生存与发展权利保障政策向更为科学的长效机制转变，由此出现了“基本公共服务能力的均等化”的政策用语。[6]党的十八大以来，党和政府不仅在多个国家级文件中强调基本公共服务均等化的重要性，党和政府还在基本公共服务领域出台了诸多专门文件。2020年中共中央制定的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》在民生福祉方面明确提出，锚定二〇三五年远景目标要实现“基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”。

为老服务是基本公共服务的一项内容，指从生活照料、医疗保健、精神慰藉等方面提供针对老年特殊需求的服务。[7]已有研究认为，当前我国为老服务存在的不足主要体现在三个方面：首先，社会服务设施不足和社区为老服务仍不能满足老人需求[8]；
其次，为老服务的物质、信息资源整合方面尚处于探索阶段[9]71-78+123-124；
最后，为老服务总体偏向物理环境建设，对于老年人社会参与等主题几乎是表面上的涉猎[10]125-135，完整的为老服务体系仍未建立。

(一)基本情况

X村位于Z省H市城郊区，地处苕溪之南、良渚文化村之北。村域面积3.5平方公里，其中25%为水域。全村有12个自然村，11个村民小组，农户583户，户籍人口2518人，外来人口260人，其中65岁以上老年人数为687人。2021年X村村集体经济收入为84.85万元，全村人均收入4.8013万元。X村农业基础较好，已建设有特色体育产业，尤其临近良渚古城且为良渚遗址保护区内，村内有多处遗址保护点，X村作为特色资源较丰富的乡村，响应H市未来乡村建设工作的号召，培育乡村新型业态，打造特色保护型未来乡村。

未来邻里场景的打造是X村创建未来乡村示范点的一项重要任务，X村未来邻里场景建设包括邻里共享空间、邻里精神内核、关爱特殊群体与邻里互助机制四个方面，其中关爱特殊群体内容主要是定期组织关爱活动，建立扶危帮困机制。为老服务供给就属于关爱特殊群体中的内容。从供给主体来讲，X村为老服务包括政府购买的为老服务、村集体自主供给的为老服务以及社会组织供给的为老服务三个方面。

(二)主体视域下为老服务供给特征

1.政府供给的为老服务

政府供给的为老服务主要体现着服务型政府的定位与层层下达的行政科层制特点。国务院办公厅2013年发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中指出：“政府购买是转变政府职能的一项重大举措，政府购买是指通过发挥市场机制作用，把部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”[11]。X村由政府供给的为老服务体现了我国政府服务性的特点，例如X村老人上门服务是由政府购买第三方居家养老服务为村内自理能力较差的老年人服务，服务内容有理发、搞卫生、衣服整理等。X村残障人士无障碍改造项目是区民政局对X村内重度残疾或家庭困难且自理能力较差的老年人进行适老化/无障碍改造，区政府根据每个家庭的实际情况和需求定制个性化改造方案，改造项目包括地面卫生间改造、净居亮居改造、辅助器具适配等。同时，因我国层层下达的科层体制影响，在压力型体制下，政府供给的为老服务不可避免地带有“对上不对下”特征，对服务群体的多元多样需求兼顾不够充分。

2.村集体供给的为老服务

村集体供给的为老服务主要体现着村庄的自治特征与村集体对政府的依附性上。《中华人民共和国村民委员会组织法》中指出：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，并明确规定了“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安的责任与义务”。一般来说，村集体公共服务供给一般按照这样的流程，即由村集体收集相关意见统一规划后或自主供给，或上报政府申请提供。对于X村里的老人希望能在家门口享受医疗、护理等方面专业服务的需求，X村结合未来乡村打造，在各村民小组定期聘请乡村医生上门服务，满足老年人的基本需求。除村民主动向村集体提出需求外，X村还通过订立村规民约探索老人服务的常态化供给，将其上升为一种约定俗成的制度习惯。例如，X村的村规民约中规定，X村每年重阳节要举办“孝心节”老年活动。2021年X村的“孝心节”活动中，X村依托集体资金为本村80到89岁的老人发放高龄补贴。村集体在提供为老服务的过程中需要向政府有关部门申请相应的资金补助，同时，村集体需要配合政府提供相应的为老服务，村集体完成上级下发任务的情况事关村庄获得政府资源的数量。因此，村集体在提供为老服务时不可避免地对政府产生一种依赖性或依附性。以X村2021年“孝心节”老年活动为例，村集体在动用集体资金发放高龄补助的同时，还向街道申请了对X村90到99岁老人的高龄补助。

3.社会组织供给的为老服务

社会组织被引入公共服务供给的目的是“整合利用社会资源、激发经济社会活力，增加公共服务供给与提高公共服务水平和效率”。社会组织提供为老服务主要体现着对政府的依附性与社会组织的公益特性。社会组织对政府的依附性体现在社会组织通过政府发布的需求指导书，向政府申请资金提供相应的公共服务，政府资金是社会组织提供服务的重要经济来源。社会组织的公益性指为全体人民提供非营利性的公共服务。[12]X村与Z省爱心事业基金会为了更好推动X村公益事业发展成立了X村公益专项基金。专项基金主要开展多种慈善救助活动及扶贫救济活动、应对突发事件造成的损害，协助灾区进行灾后重建并致力于扶植和培育优秀非营利组织和公益人才等。在与X村协商的基础上，该基金会于2022年7月实行了失能老人暖心礼包项目，暖心礼包向失能老人提供包括拐杖和助浴椅子在内的无障碍生活用品，便捷了失能老人的生活。

表1 X村不同为老服务供给主体提供的为老服务

(三)为老服务实践成效

X村三种不同供给主体提供的为老服务总体上获得了较为理想的服务成效，其中由政府购买的第三方居家养老服务从2021年4月份在X村开始提供服务，在2021年4至12月份、2022年的1至3月份与7月份共开展了13次上门服务，总服务人次达866人次，每人次人均服务用时9.3个小时。根据2022年8月30日街道组织的满意度回访调查，X村被抽取回访的8位老人均对上门服务表示满意。区民政局对X村内重度残疾或家庭困难且自理能力较差的老年人进行的无障碍改造服务中，X村有4户参与改造，改造内容不仅包括了洗浴宝、乳胶床垫、铝合金便携式轮椅等无障碍家居改造，也包括了护理垫、纸尿裤等一次性服务用具的提供，共花费42080元。

表2 X村为老服务实践成效

从2022年6月中旬开始，由X村返聘的乡村特聘医护人员面向全村老人进行免费测量血压的服务，服务方式涵盖了由村民自行到集中测量点测量，还包括了针对一些行动不便老人的上门测量，医务人员对血压、血糖偏高的村民提出科学饮食建议，并为老人建立健康档案。2021年X村的“孝心节”活动由X村召开村委班子会议讨论并决定了X村80到99岁老人重阳节慰问的事宜，决定为80到89岁的老人每人发放慰问金300元，此费用由X村村委开支，90到99岁的老人每人发放慰问金800元，此费用由街道开支，该活动中X村委为X村80到99岁的老年人共发放慰问金26400元。

X村与Z省爱心事业基金会成立X村公益专项基金在2022年7月实行了《失能老人暖心礼包》项目，为X村23位失能老人提供了助浴椅子和多功能拐杖，其中18名老人收到了助浴椅子，16位老人收到了多功能拐杖，共花费6940元。

尽管X村的为老服务引入了多方供给主体并获得了一定的服务成效，但因为多种因素的影响，X村的为老服务供给还存在着一些不足，比如X村为老服务供给数量、质量以及供需衔接方面存在着不足。

(一)X村老人服务供给存在的不足

1.为老服务的资源供给数量不足

从X村为老服务的服务对象上看，X村提供的为老服务的服务群体主要集中于村中的失能和弱势老人，对村中普通老人的服务提供的较少，并且从数量上看老人的健康服务也存在着没有完成既定任务、服务覆盖群体较小的情况。根据H市健康社区服务中心的统计，X村2021年4月至2022年7月所需要的上门服务标准服务时间应为8703个小时，而X村老人上门服务实际服务用时为8115个小时，实际服务完成了标准服务用时的93.2%，并没有全额完成。在2022年7月X村村集体提供的老人免费医疗服务中，共服务了206位老人，X村65岁以上老人的实际服务覆盖率仅占30%左右。从X村提供为老服务资源的种类上看，X村提供的为老服务的服务类型主要集中于健康服务，根据2021年发布的国家基本公共服务标准[13]中提出的要求，我国的基本公共服务应该包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障以及文体服务保障九个方面，其中针对老人群体的基本公共服务除了在老有所养方面重点关注，还应该在病有所医、住有所居、弱有所扶、优军服务保障以及文体服务保障这几个方面有所涉及，但X村在医疗健康保障以外的其他方面为老服务供给基本上没有涉及。

2.为老服务供给的质量有待提升

为老服务供给的质量可以从服务供给的前期调查、服务供给的过程跟进与服务供给的后期反馈三个方面分析。X村为老服务供给质量的短板主要集中在服务供给的过程与服务后期反馈方面，以X村的老人上门服务为例，在2021年4月至2022年7月的服务过程中，2021年4月至2022年2月每个月都如期开展了老人上门服务，并且大部分月份中标准服务用时和实际服务用时相当甚至超额完成标准服务用时，但是在2022年3月至7月中仅开展了两次上门服务，且实际服务用时远低于标准服务用时。在X村提供的五项为老服务中，仅老人上门服务进行了后期满意度回访的抽查，其他的为老服务的重心主要集中在为老服务的名单确定与为老服务的服务过程，对后期回访的关注度较低。同时，X村为老服务的服务材料的收集与归档也较为简单与混杂，各项为老服务的服务材料集中于图片材料与介绍性的文字材料，缺少对获得服务的每一位老人进行具体的身体状况、家庭状况等信息的收集整理，不利于长期为老服务与针对性为老服务的开展。

3.为老服务的供需衔接失衡

从X村为老服务的供给主体来看，由政府供给的服务内容主要由上级政府层层下达，由村集体供给的服务内容部分听取了本村老年人的需求，部分是街道下达的服务任务，社会组织供给的服务内容受到政府发布的服务需求、社会组织与村集体的协商状况等因素的影响。从X村为老服务的需求主体来看，大部分老年人因年轻时经历过经济较为拮据的年代，本身带有一种艰苦朴素的思想，对事关自身利益的为老服务并没有太高的要求，老人们还往往带有一种增量思维，只要能获得一定的服务，就能让他们获得较高的满足感。同时，受制于习惯、受教育因素等的影响，绝大多数老年人并没有一个相对积极主动的意识去表达自身的需求，虽然X村的老年人现在开始对于一些医疗服务提出了自身的需求，但是对于为老服务的质量、更高层级的精神服务等方面还没有一个较为清晰的权利意识。

(二)X村老人服务不足的原因分析

1.多元主体的供给能力存在差异

作为为老服务供给主体之一的政府，拥有广泛的政治动员力以及较强的经济实力，可以通过其政治动员力动员更多的社会主体参与其中，通过政府购买提供内容更为丰富、质量更好的为老服务，并在服务结束后通过购买第三方评估服务评估供给质量，保障政府购买的资金使用效率，但由于受制于压力型体制的影响，政府往往更加倾向于执行上级政府的决策，对为老服务的需求层面的关注较为薄弱，同时政府自身在提供具体为老服务过程中也存在着专业性、积极性不足的问题。村集体作为为老服务供给主体的优势在于与村中老人的联系更加紧密，可以第一时间获得老人最真实最迫切的需求。但村集体为老服务的提供受制于村集体经济的情况，对于村集体经济发展较好的村庄往往更加具备提供为老服务的经济实力，对于村集体经济还未发展起来的村庄，为老服务更多的依靠外界的支援。社会组织的供给能力主要受自身资金吸纳能力的影响，以Z省爱心事业基金会为例，该基金会主要根据政府发布的公益项目需求指导书的需求意愿制定服务方案，在获得政府资金支持的同时，也会出现依附政府的现象。

2.多元供给主体的合作互动存在张力

政府购买为老服务本身是一整套比较完整成熟的服务提供程序，村集体和社会组织同政府一起提供为老服务缺乏一个合适的多元合作协调主体。以X村提供的老人健康服务为例，政府、村集体与社会组织各成体系提供老人健康服务，政府提供的是成本较高、服务周期较长的老人上门服务与成本较大的一次性家庭无障碍改造服务。X村村集体提供的是日常老人健康监测服务，社会组织提供的是简单医疗辅助器械的服务，但是这三种健康服务分属不同的提供主体，按照自身的行动逻辑提供为老服务，事先并没有将所有涉及老人健康的为老服务进行统一规划，提供的是较为分散的为老服务。同时，村集体和社会组织对政府存在着一种“天然”的依附关系，村集体和社会组织的资金来源大部分由政府拨付，服务供给的内容不可避免会受到政府服务偏好的影响。

3.服务群体的多样性和为老服务的复杂性

为老服务的服务群体是广大老年人，老人群体并非是同质化的，以X村为例，X村中65岁以上的老人共有687位，其中既包括了一些残障老年人士，需要提供专业的残障服务器材与残障保健服务，还包括了一些年事已高、行动不便的老年人需要提供上门服务，帮助他们进行理发、洗澡、打扫家庭卫生等日常护理服务，还包括了一些不再外出务工在村养老的老年人，这群尚有自理能力的老人需要一定的活动空间与活动内容去丰富自身的老年生活，提升老年生活品质。为老服务的复杂性体现在不同经济水平的老人期待不同的服务，例如经济条件较好的老人会更加期待高质量高水平的服务，经济条件较差的老人更多关注的是满足自身的基本生存需要；
不同老人所持有的不同观念也会影响为老服务的需求，例如有的老人更加期待集体活动，有的老人更喜欢独居生活，身体状况、受教育程度、性别等因素的差异也会影响老人对为老服务的需求。

(一)提升为老服务供给能力

首先，应明确为老服务基本公共服务体系建设的内容。根据国家基本公共服务在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障以及文体服务保障九个方面的标准，各地应结合当地实际制定出符合各地特色的基本公共服务具体实施标准。

其次，应培养更多为老服务专业人才。仅仅依靠志愿者服务队伍供给为老服务往往面临着人员综合素质良莠不济，人员流动性大的难题，为老服务的提供离不开一批专业技能过硬、稳定的服务队伍，提升社会对于为老服务专业人才的认可度以及为老服务专业人才的待遇，培养一批真正爱老、敬老、为老的专业服务团队。

最后，积极探索多元主体供给为老服务的经验尝试。由社会多元主体参与的为老服务供给仍处于一个发展的过程之中，在积极探索多元主体协作供给为老服务的同时，关注全国范围内可以借鉴的服务经验，通过广泛的经验交流，探索科学的多元主体供给为老服务模式。

(二)理顺各供给主体之间的关系

首先，应明确基层党组织在为老服务供给中的角色定位。基层党组织在为老服务的供给中主要发挥方向引领者和合作协调者的双重角色，其中方向引领者的作用主要体现在基层党组织需要确保为老服务的供给方向是以人民为中心，为老服务并不能简单的被当作行政任务被各个供给主体提供，也不能被供给主体当作一种牟利的手段。合作协调者的角色主要体现在基层党组织需要理顺不同为老服务供给主体之间的关系，在确保为老服务供给坚持以人民为中心的同时，将各个供给主体纳入到为老服务供给中来，朝着共同的服务方向发挥整体功能大于部分功能之和的效果。

其次，营造各个供给主体协同供给为老服务的环境，营造为老服务政策环境、经济环境与社会文化环境。[14]487-489，499其中为老服务政策环境的营造需要建立健全为老服务相关政策及其相关文件，建立起完整的为老服务政策体系。经济环境的营造需要保持我国经济平稳高质量地发展，经济环境的好坏事关为老服务提供的经济财政基础。社会文化环境的营造需要通过广泛的宣传引起社会对于为老服务事业的重视，弘扬中华民族敬老爱幼的优秀文化传统。

最后，应落实为老服务各个供给主体之间的主体责任与服务范围。政府作为为老服务最大的供给主体，应在提供高成本、长周期为老服务的同时重视对老人服务需求的收集，村集体作为与广大农村老人群体最密切的组织，应协助政府收集整理具体的老人服务需求，对于村集体经济发展较好的村庄在完成上级政府服务任务的同时，应积极地根据本村老人的需要，用村集体经济的资源提供为老服务。社会组织在根据政府需求指导书申报服务的同时，应发挥其公益性的特征，吸纳更多的社会资金，弘扬志愿服务精神。

(三)构建以需求为导向的老人服务供给

首先，应建设为老服务数字化信息收录系统。信息收录系统作为数字化、信息化的时代中更加高效便捷的服务工具，可以通过专业的信息收集工具进行收集、存放村庄中每一位老人的基本信息、身体状况、家庭状况与服务需求等内容，缓解为老服务提供过程中供需失衡的不足。

其次，对全村老人的服务需求进行摸排。在政府的指导下由村集体对全村老人的信息进行收集，由政府承担为老服务信息系统的管理和维护，村集体需要配合政府对本村的老人信息进行收集，也可以以村集体为单位组织对老年人进行培训，使有条件的老年人通过智能手机自主上传服务需求，保障老人需求时效性的同时减轻村集体的工作量。同时，村集体需要帮助本村的老人群体意识到享受为老服务是老人应享有的权利，并鼓励老人积极主动为自己的合理需求发声。

最后，应定期对为老服务信息系统进行数据分析和更新维护。老人的需求是多样的、复杂的，为老服务信息系统的优势体现在信息系统可以根据老人需求的变化，对提交在该系统上的信息进行大数据分析，当达到一定条件时组织合适的为老服务供给主体提供相应的为老服务。

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