司法统一：困境与出路——以民国时期的司法实践为例
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侯欣一
现代司法制度在中国肇始于清末，发展于民国时期。从传统司法到现代司法不仅是时间上的递进，更是理念、机制、体制，乃至器物的刷新，而司法独立和司法统一是其中最为核心的问题。晚近以来学界对近代中国司法独立问题进行了颇有成效的研究，取得了一批研究成果。但司法统一问题却未能引起学界的足够重视。本文以民国时期为时间段侧重于实践层面对司法统一所涉及的各种问题逐一进行探讨，以期推进这一问题的研究。
传统中国司法行政不分，并无独立的司法机关。因而，就某种意义而言，创建现代司法制度就是建立一套独立于行政的审判机关，并使之在政治统治和社会治理中发挥应有的作用。1907年，清廷制定大理院官制，设大理院为国家最高审判机关。此后，按照先商埠、省城再到一般城市的规划新式法院开始有序设立。审判机关出现后，现代司法制度在中国构建的重心逐渐转向为具体操作的技术层面，即如何让刚刚创制的、脱离了行政权力庇护的司法机关尽快履行法定权限，并被社会各界所接受成了迫切的现实问题。这些问题既复杂又繁琐，牵涉的领域颇为广泛，其中许多都与司法统一有关。
北京政府时期军阀混战，各种政治势力对地方政权不断蚕食，加之司法机关新旧杂陈，风气自为的现象有所蔓延。1925年司法部召开全国司法会议，全体代表一致提议将统一司法列为第一提案，敦促政府认真实行。南京国民政府从形式上完成了国家的统一，但司法不统一的问题仍然存在。“自北伐军兴，至十六年国民政府建都南京时，司法制度，各省分歧，当时中央尚无五院，国府仅设一司法部为最高司法行政机关，设最高法院为最高审判机关，不相统属。各省则有已设司法厅者，有未设者，有设司法筹备处者。而司法情形又复杂异常，即如法院名称一端，有称审检厅者，有称控诉法院者；
任用法官一端，有由司法厅委派者，有由省政府委派者，有由所在地军事当局委派者，有由高等法院委派者，有北京司法部旧委人员而国民政府时未经加委者；
审级一端，有用二级二审制的，有用四级三审制，因无终审机关而悬案以待者。”(1)董康：《司法二十年之回顾》，载华友根编：《董康法学文选》，法律出版社2015年版，第204页。鉴于此，1929年国民党中央执行委员会第二次会议通过《训政时期国民政府施政纲领》，详细开列了训政时期司法工作面临的各项紧迫任务，同样将统一司法权放在了第一位(1.统一司法人员任免之权限，2.统一司法机关设废之组织，3.统一司法机关之组织)。(2)参见夏新华、胡旭晟等编：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第809页。1930年，司法行政部陈列现行司法工作中存在的不足，亦将司法权不统一作为制约司法改良的最主要问题。(3)同前注①，华友根编书，第205页。
翻检这一时期的出版物也可以发现，无论是时政类的法制新闻出版物，还是严谨的学术刊物，诸如“司法部门，亦往往自为风气”(4)廖與人：《中华民国现行司法制度》，台北黎明文化事业公司1982年版，第17页。的描述每每充斥期间，与此同时，“司法划一”“司法统一”“司法归一”等用语则频繁使用。民国时期“司法统一”尚未形成约定俗成的术语，使用者大都根据自己的习惯，以“统一”“划一”“归一”等语汇而代之。
总之，只要我们将观察的视线投入到民国时期的司法实践，就会发现“司法统一”作为一项紧迫的任务真实地存在于整个民国时期，存在于司法实践的所有领域。之所以如此：
一是构建现代司法制度头绪繁多，欲收成效必须有统一的内在规矩。中国是一个地域辽阔，人口众多，各地发展程度不同，文化差异较大的单一制大国，没有一套统一的制度构建现代司法制度的任务很难完成。
二是现代司法的整体性和可预见性要求司法活动的规则尽可能统一。司法权是通过一个个独立的法官和具体的法院来行使的，只有建立起统一的组织和统一的规则，现代司法强调的理性、可预见性、快捷性才能实行，司法的权威也才能确立。反之，如果大致相同的案情，经由不同的法官、不同的审判庭、不同的法院，甚至同一家法院内的不同法官、不同审判庭审理，其审判方式、程序和结果天壤之别，人们很难对司法制度报以信任。
三是现代司法审判的开放性和对抗性客观地决定了司法活动的规则和价值需要统一。传统中国人们生活区域狭小，加之交通和信息传递方式的落后，信息不对称现象极为突出，民众对自己生活区域以外的事情了解较少。现代司法审判是在媒体的监督下，是在与法官具有同样专业知识、专业经验和技能的检察官、律师共同参与制约下完成的，法官的任何一点随意和任性都会被暴露无遗，进而给整个行业和司法系统带来灾难性的后果。
四是主权在民是现代国家秉持的基本理念。即公民有权对裁判过程和裁判结果提出质疑，面对民众的质疑，裁判者有解释之义务。不断重复的质疑与解释会引发和强化社会对司法问题的关注，并在关注中放大不同裁判者彼此之间客观存在的差异。
然而，司法统一涉及的问题多，牵涉的领域广，如何入手及从何处入手则颇费思量。
创设独立的审判机关，使其与并存的立法机关、行政机关、军事机关、党务机关等在外在形式上具有较强的可辨识度，既有利于当事人对这一新设机构的寻找和接受，也可以藉此强化司法人员的独立性。
第一，统一法院建筑标准与式样。清末民初，主政司法者对法院建筑的思考可以归纳为以下几点：
一是须有独立的办公场所，不与行政机关混用。1909年奏准的《各省城商埠各级审判厅筹划事宜》第2条规定：“法庭及办公处所自以从新建筑为合宜，如财力实有不给，尽可就各项闲废公局处所酌量修改，但不得与现在之行政官署混合以清界限。”(5)《政治官报》，1909年7月20日，第666号。同时还规定，无论是购买民宅新建，还是以废弃官署修缮，都须有详细图纸，并报经省提法使同意，“各厅工程营缮，应先绘具图式，呈提法使审定。”(6)《提法使办事划一章程》，载汪庆琪编：《各省审判厅判牍——王朝末日的新式审判》，李启成点校，北京大学出版社2007年版，第348页。同年，法部奏请新建京城地方审判厅，对地方审判厅的建筑标准和费用进行了详细论证：
半载以来，臣督同该厅丞并庭员，往复讨论，事求核实，酌定建筑准式，谨略陈于下。曰垣墙，曰法庭，曰办公室，曰看守所，曰接待外人处所，曰诉讼人候质处所，以及各庭两旁，储存稿案，并录事书手,缮稿写供、茶灶更夫、厨房人等，支应伺候各处所，统为筹划，均系万无可省。(7)《法部奏请拨地方审判厅公署经费折》，载怀效锋主编：《清末法制变革史料》(上),中国政法大学出版社2010年版，第422页。
奏折得到了清帝首肯，具有了法律效力，成为中国最早的地方审判机关建筑标准。民国时期司法行政机关对上述内容亦多次发文，不断重申。
二是建筑外观庄重，“门表外形尤须划一”。民众对于一个机构，特别是新机构重要性的认知，以及所持态度主要源自于该机构建筑外观的豪华及气派程度。因而，“法庭建筑工程，则宜规诸久远。门表外形，尤须划一。以期形式之整齐，即为精神所表现。若仍因陋就简，内则无以促进国民尊重之心，外且将启远人讥评之口，影响至钜。”(8)殷梦霞、邓咏秋选编：《民国司法史料汇编》(第13册)，国家图书馆出版社2011年版，第594页。但落实起来则遇到一个无法回避的现实问题：即外形是以西式建筑为准，还是保留中国传统衙署建筑之格局？
惟建筑之法，言人人殊，或谓规摹洋式，备列国之观瞻，或谓轮奂法庭，杜小民之玩视。(9)同前注⑦，怀效锋主编书，第422页。
传统中国，官府建筑法式森严。清末民初西式建筑在东南沿海，以及京津一带颇为流行。作为一个移植而来的机构，外观样式应以何为准，一时难以确定。但法院应“划一门表外形”则成为共识。
三是适合审判需要。1922年11月29日北京政府法权讨论委员会委员长张耀曾视察山东，在济南法界欢迎大会上以法庭的光线为例对法院建筑一定要适用的问题发表演说：
法庭之光线最为重要，如法庭光线不好，审判案件，当事人之面貌颜色看不清楚，即不足以查隐微，所以法庭之构造似乎是讲表面，实则与审判大有关系。查各省法院，多系由旧房子改造，因陋就简，颇不适用，将来筹款，力图改革。(10)同前注⑧，殷梦霞、邓咏秋选编书，第21页。
此外，办公用房与审判用房亦应该分开。1930年代，法院开始承办公证等非诉业务，司法行政部进而规定，办理不动产登记、公证等非诉业务的人进出法院不得与诉讼的人共用一个大门。
总之，民国时期主政司法者从外形、质量及专业性三个层面入手对法院建筑进行规范，希望建构一种统一的、专属于法院的特有符号。
第二，统一法官服饰。1911年，中华民国甫经成立，司法部便制定统一的法官服饰，推动社会各界对法官职业群体的认同。但囿于时间仓促，准备不足，效果不尽人意。1914年司法部发布通令再次强调统一法官服制：“法官制服既有定式自应遵守奉行，近闻京外各庭对于此项服制往往藉口简便，制造多不如式，即如袖宽尺寸不遵图注，任意改用窄袖之类，既乖体制又失庄严。本旨仰各该长官等随时督察，凡查有不如式之冠服一律迅饬更正改造。”(11)殷梦霞、邓咏秋选编：《民国司法史料汇编》(第25册)，国家图书馆出版社2011年版，第83页。1929年，南京国民政府公布了《推事检察官书记官律师服制条例》，对法律工作者的服制重新进行更定，限于法庭上穿戴。新法官服饰包括法袍和法帽。法袍用玄色绸布制作，袖口、前胸开合处及领口部位用纯白的缂带作装饰，白色的缂带后面衬以略宽的乌黑色的章绒。法袍在胸前中部开合，有五粒包纽，并作暗扣。黑袍上镶着红、紫、白三种不同颜色的边用以区分法官、检察官和律师。该款法袍简捷明快。从正面看，整件法袍没有任何皱褶和赘物；
颜色黑白分明，对比强烈。法帽为方形系黑色。
1935年，南京国民政府召开全国司法会议。北京大学教授戴修瓒倡议将统一的法官、检察官服制推广到法庭之外，理由仍然是增加辨识度：
我国旧俗人民之视官吏恒以服制为区别，原有法官服制半系取法德国，为欧洲寺院之遗物，既不足以昭信仰且仅用于法庭，推、检出外检验履勘之时则用便服，陈诉者每以难以辨识致生疑误。似宜仿军警制服另施标志颜色以资人民观感而振作职员精神。(12)参见南京政府司法院编：《全国司法会议汇编》，内部发行，1935年版，第425页。
统一法官服饰不仅寓意着法官是一个独立的职业，同时也强化着法官对自己职业的认同，昭示着法律的统一与尊严。
第三，统一司法状纸和各种簿册。传统中国对于状纸无统一规定，任凭当事人自备。纸张、样式、装订五花八门，给管理带来了极大麻烦。加之案卷数量浩繁，只有衙役方知案卷置放何处。主管官员如若阅读案卷和参阅前卷，必须假手衙役，从而为衙役把持、操纵审判提供了机会和可能。新式法院创制之初，主政者敏锐地意识到这一问题，1907年法部会奏《京师各级审判由部试办诉讼状纸折》，建议尽快规范诉讼状纸，“以收司法统一之效”。(13)同前注⑦，怀效锋主编书，第413页。
南京国民政府成立后，相继颁布《司法印纸规则》(1927年12月)，《司法状纸规则》(1929年)等文件，迅速统一了全国司法状纸的印制、格式、售价。依规定，司法状纸状面由司法行政部制造，何种机关不得仿造，亦不得另制副状。状面由各省高等法院向司法行政部具领发售。
此外，主政者还专门发文要求统一装订司法档案。但此时各级审判机关“形式上仍多自为风气”，(14)同前注⑧，殷梦霞、邓咏秋选编书，第475页。收效不大。1929年，司法行政部再次发文，规定将诉状装订方法统一为制订式，卷宗分类收藏。1935年，最高法院院长焦易堂再次提出“厉行划一诉讼纪录及整理卷宗办法案”，在统一格式、装订方法的基础上进一步提出统一卷宗纪录内容：
查高等以下各法院职司一二审之民刑诉讼，其卷宗之编制是否尽善影响于判决基础者甚大，以本院平日办案考查所及各省纪录书记官对于诉讼笔录其能依法制作详简得宜，并于卷宗之编订条理井然者殊不多见，甚或司纪录之职而于当事人书状及其他应予保存之文件不知整理任其凌乱散佚，即其所制诉讼笔录亦多含混不堪卒读，以致情节原极简单之案往往因卷宗之编制未能合法，有经第三审法院书面审理认为事实未明发回更审者，则情节复杂之案更无论矣。(15)同前注，南京政府司法院编书，第177-178页。
统一与司法有关之器物其意义和价值有助于构建起一种专属的司法符号和司法文化，增强法院在国家和社会中的存在感。此举对内可以强化法官对自己角色的认同，淡化、消除法官和法院的个性化色彩；
对外则向民众传达一种信息：在中华民国范围内审判机关不存在地域上的区分与差异，无数个具体的法官和法院交织在一起构成了统一的国家司法制度。
每个法官都有其独立的意志、人格和人生阅历，思想观念也各异其趣，为了实现裁判结果的可预期，建立统一的人事制度使法官具有大致相同的知识、经验和专业技能势在必行。
第一，统一考选。新式法院创制之初即明确了法官非经统一考选不得录用的原则，并于1910年组织了第一次全国范围的法官考试。南京临时政府成立后，司法部发布第2号令，规定实行统一的法官考试制度，做到法官“报名同考，俾昭划一。”(16)湖北省司法行政史志编委会：《司法行政史料辑要》，内部发行，1988年版，第16页。1915年9月北京政府颁布《司法官考试令》、次年颁布《司法官考试施训细则》，对报名资格和考试方法做出明确规定。南京国民政府成立后，亦陆续颁布了类似的法规，司法人员须经统一考试合格者方能出任的原则得以延续。
统一考选法官，说易行难。抛开政权更迭频繁等政治因素，真正的挑战来自两点：一是地域的差异。中国是个大国，各地政治、经济、文化、宗教、教育普及程度差异较大，同一标准实难做到。二是司法职业的特点。法官职业要求从业人员必须知识、经验、技术和职业操守四者兼备，但以考试方法进行选拔，即便是在题型上动足脑筋，也无法改变偏重知识的倾向。何况“惟资格与人才究属二事，具有法官之资格未必即胜法官之任，若长此因循，漫无考验，当兹群流竟进之时，实无以辩真才以重法权而飨民望。”(17)吴永明：《理念、制度与实践——中国司法现代化变革研究》，法律出版社2005年版，第167页。
对于第一个问题，主政司法者采取了一种较为务实的做法，即在不放弃统一考选的原则下采取临时性的变通措施作为过渡。如1920年北京政府司法部颁布《甄拔特种司法人员委员会章程》，规定对东省特别区域的司法人员实行单独考选。所谓东省特别区域是指原属中东铁路沿线的一些附属区域，由于历史原因这里的许多案件都涉及到俄国人。为适应审判的特殊需要，对报考人员资格上增加了必须熟悉俄国情形、通晓俄语的要求。
再如考虑到甘肃、宁夏、青海等西部边远地区经济文化落后、交通不便，1933年南京政府司法行政部下令可适当放宽上述区域法官选任资格。1935年7月，新《法院组织法》施行，取消了一切临时性变通措施，规定除尚未设立新式法院的地区外，实现全国法官考选资格的统一。
第二个问题解决起来困难更大。法官需要的是综合能力，相对于知识，技术、经验以及操守更难通过书面考试进行观察和给出评语。个性化的考试固然较为理想，但势必要投入巨大的人力及财力。民国时期，政府财政状况一直未有大的改观，经费捉襟见肘为普遍现象。此外，中国是个讲究人情的大国，一旦允许报名资格及考察方法多样化，各种趁机搭车的现象很难避免，从而使正在构建中的法官制度四分五裂，动摇现代司法制度的根基。可行而又简单的办法只能是，坚持统一考试的同时，尽可能地兼顾各种因素：如报名资格方面以系统接受过若干年法学专业教育，并取得毕业文凭者为主，同时附之在国内外高等学校从事法学教育达到一定年限或已经从事司法审判工作若干年限者，也就是说学历、能力兼顾。同时，为防止资格上弄虚作假，《司法官考试令》规定报名者须有他人担保；
考试方式上实行两次考试制度，笔试和口试相结合。初试考察应试者对法律知识的掌握程度，再试考察法律知识的运用能力，防止一考定终身。
据统计，从1912年到1949年，历届政府共举办法官考试39次，录取三千数百名合格人员，标准掌握之严由此可见一斑。有学者指出“民国以来，人事制度之普遍建立，起自晚近。惟司法人事，在民初已较趋正轨。四十年来，虽迭经变乱，始终能保持其传统之优点。”(18)汪楫宝：《民国司法志》，台北正中书局1954年版，第52页。
第二，统一养成。统一考选只能大致做到未来的从业者具备相同的法律知识和思维方式。为了保证未来的从业人员同时具备大致相同的法律技能、法律经验和法律知识运用能力，1914年司法部着手在北京创办“司法讲习所”，探索对准司法人员的职业技能、经验和操守养成工作。1921年司法讲习所因政局动荡和经费紧张被迫停办。1926年，再办司法储才馆继续赓续前项事业。按规定，凡法科学校毕业并通过国家司法官考试初试合格的考生均需入馆学习。司法储才馆学制2年，前3学期统一授课，课程以实务为主，包括“民事法律和判例”“民事审判实务”“刑事法律和判例”“刑事审判实务”“公牍”“社会问题”等等。储才馆还为每位学员配备了导师，导师均为当时国内法律界的知名人士。学员于第4学期分派至法院实习，参与部分审判实务工作，实习期满参加第2次司法考试，如及格，法官养成方始完成。(19)有关司法储才馆的详细情况，参见俞江：《司法储才馆初考》，载《清华法学》第4辑，清华大学出版社2004年版。南京国民政府成立后，1929年开办“法官训练所”接替这一工作。无论是司法讲习所、司法储才馆，还是法官训练所都以司法人员所需要的经验、技术和操守养成作为重点，并强调这种养成必须放到真实的人际关系和利益冲突中去进行，而非在大学课堂上通过讲授来完成。
第三，统一任用和分派。职业技能养成后，由中央政府等待职缺统一任用和分派。民国时期，地方政府和司法机关不得插手法官人事安排是司法人事制度中坚持的又一原则。北京政府《暂行法院编制法》、南京国民政府《法院组织法》(1932年)和《法官任用暂行标准》(1932年)对此均做了明确的规定，如《法院编制法》第114条规定：地方审判厅和检察厅遇有缺出，在京由地方审判厅长检察长，在外由高等审判厅长检察长详请司法部以候补推事候补检察官署理。不仅如此，历届政府还通过立法从程序上对该原则进行细化。1914年，司法部率先制定了《法官任用程序》，规定法官任用从程序上分为派署、荐署和荐补3个阶段。具体办法为由司法部根据各行政区划的人数，各级审判机关受理案件数量、审结案件数量等情况确定各地、各级审判机关的法官员额，然后从已通过法官考试和法官讲习所统一养成的备案名单中统一派署。派署半年后，被派署审判机关对派署法官满意始得向司法部进行荐署。荐署满一年后，始得荐补。凡请荐署和荐补者，必须详细开列被荐署者办案成绩、经办案件数目表和所办案件稿本呈送司法部审查。总之，该程序的主导者为中央政府，适当兼顾了地方审判机关的态度。
规定履经增补，法官统一任用制度进一步规范和严密。如司法部专门成立了法官资格审查委员会对预派署的法官独立进行资格审查，减少了司法行政机关任用的盲目性。再譬如《法院组织法》中对担任最高法院、高等法院法官以及各级法院院长的资格做了特殊的要求。如地方法院院长、高等法院之法官必须具备下列条件：曾任法官3年以上；
曾任法官，同时又担任司法行政官4年以上；
现任法官并在高等院校讲授法律专业主要科目2年以上、经法官资格审查机关审查合格者。
高等法院院长、最高法院之法官必须具备下列资格：曾任最高法院法官或高等法院院长1年以上经法官资格审查机关审查合格者；
曾任地方法院院长或高等法院法官4年以上；
曾任地方法院院长或高等法院法官，同时又任司法行政官5年以上；
现任地方法院院长或高等法院法官，并曾在高等院校讲授法律专业主要科目2年以上经法官资格审查委员会审查合格者。
最高法院院长必须具备下列条件：曾任高等法院院长或最高法院法官5年以上；
曾任高等法院院长或最高法院法官2年以上，同时又担任简任司法行政官5年以上。
对二审、终审法院法官、院长做特殊资格要求，不仅从制度上杜绝了非法律职业者进入司法系统上层的可能，而且还要求担任高级法院的法官、院长必须具备低级法院法官或院长的履历，既保证了司法系统内部的合理流动，又防止了外行领导内行等现象的发生，有利于法律职业共同体的形成和司法系统形成一个整体。
第四，统一考核。法官任职后需定期考核。为规范考核工作，南京国民政府制定了《司法人员考绩程序表》，对考核的内容、程序等进行明确规定。纵观这一时期的法官考核制度，最大特点就是由中央司法行政机关统一管理。中国是一个大国，所有的法官均由中央司法行政部统一考核，工作量巨大。如何落实，是否会出现走过场的现象？不仅民众会质疑，主政者亦在思考。至民国中晚期，司法行政部逐步摸索出了一整套考核法官之办法：一是每年年中及年终由各省高等法院院长和首席检察官对本院及所属各法院的法官检察官的办案成绩、学识及操守进行初核并书写正式考语汇总上报司法行政部；
二是司法行政部每年抽调部分法官承办案件的卷宗及其他文件对高等法院院长和首席检察官的考语进行检验；
三是司法行政部请最高法院将其办理的高等法院上诉及抗告案件涉及的地方各级法院之法官和检察官情况逐月列表报部备案；
四是司法行政部下设独立的“司法官成绩审查委员会”，委员会根据上述各种资料独立对全国的司法官进行评定，给出最终等级和分数，作为该司法官今后升迁或处理的依据。仅就路径和方法而言，这套制度可谓完备。由司法行政部对法官统一进行考核，一定程度上减少了法官对本院院长可能存在的人身依附，有利于国家司法的统一。
第五，统一惩戒。法官的工作性质决定了其势必要时刻面临着各种各样的诱惑，因而，对违反职业道德的法官进行惩戒，从制度上保证法官群体公正清廉。1915年北京政府颁布《司法官惩戒法》《司法官惩戒法适用条例》《司法官惩戒审查规则》等，并成立了专门的机构——司法官惩戒委员会。该委员会并非隶属于法院系统，人员包括平政院评事、大理院推事、总检察厅检察官等，较好地处理了司法独立和司法职业相结合的关系。惩戒措施包括褫职、停职、降等、减俸、诫饬等，法官惩戒制度由此诞生。南京国民政府将独立的法官惩戒制度纳入到了统一的公务员惩戒制度之中，这一变动虽然未能注意到法官惩戒制度的专业性，但惩戒的最终决定权仍然保留在司法院。
经过一系列努力，到民国中期统一的法官制度最终形成。一支与行政人员、党务人员为人处世风格、思维方式迥然不同，谨慎、重程序、遇事扣法条、少通融、甚至清高的法官群体开始出现。对于这一群体，社会各界不乏好评。“中国自设置新式法院以来，一切用人行政，无不受成于中央，绝鲜省自为政者，故所受政治上之影响最少。往往行政机关已多变迁，而司法机关仍能保持其固有之组织，及与中央之联系因之司法人员，亦得相当之保障与稳定，实司法界特有之良好现象。”(20)居正：《十年来的中国司法界》，载范忠信等编：《为什么要重建中国法系：居正法政文选》，中国政法大学出版社2009年版，第366页。“人才整齐(指司法人才—引者注)，胜于其他机关。自民国元年改组法院，用人即有一定标准，习非法律毕业者，不畀以法官资格，在项城时代，屡受排击，几于破坏，卒赖司法当局苦心调护，而幸获保全，迄今仍无变易。虑其资格过宽，又限之以考试，忧其经验太少，又励之以讲习。夫学非所用，则人才可惜，用非所学，则事业必偾，以专门之人才，治所习之事业，苟优其待遇，严其考察，又假之以岁月，事未有不举者也。”(21)江庸：《法律评论发刊词》，载《法律评论》，创刊号，1923年。
司法权属于国家事权，因而在单一制的国家司法经费，特别是地方司法机关的经费理应由中央财政统一支付。然而，民国初年中央财政拮据，地方司法机关的经费暂由地方政府按照中央制定的标准从地方财政中支付，这一做法导致如下的流弊：
一是基层司法机关工作无法正常开展。1912年江苏江宁第二初级审判厅帮办刘国桢呈文江苏省高等检察厅厅长：
窃国桢于前清宣统二年十一月委任江宁地方检察厅典簿，厅中开办之始，规模未备，一切组织需款甚多，前清宁藩司以司法款未指定不能给领，若拘泥待款，必难如期开办，不免有放弃之虞，不得已由国桢四处借款以期勉力进行。
因建设检察厅的款项迟迟不到位，负责行政事务的刘国桢被迫以私人身份四处借款。一年后刘国桢由检察厅调到审判厅，需要清理账务，否则无法“通盘核算”，但此时上级应支付的款项却仍未拨付。不仅如此，债权人也整天追着刘国桢要债，甚至还有了各种传言。“现在事逾数月，各处追呼急于星火，佥谓公家之款为国桢所移挪遂至不能履行其债务。信用已失，催逼难堪，再四思维计无所出，特此呈厅长格外成全，俯念国桢因公受累，无力填赔其借欠之项，应如何酌量偿还之处指令江宁地方检察厅照准办理，俾国桢得以卸经手之责而免受追索之苦。”(22)何东：《民国初年司法诸相：司法转型与试法的人们——以江宁地方司法档案为例》，载里赞主编：《法律史评论》2012年卷，法律出版社2013年版，第77页。刘国桢的经历稍显极端，但反映的问题具有相当的普遍性。民国初年，因资金短缺，一些地方审判机关迟迟无法设立，严重影响司法统一。
民国时期，行政权与司法权互不统属已成共识，一些地方政府因司法机关与自己没有隶属关系，故意拖延或不足额支付司法经费，致司法机关的活动捉襟见肘。如时人所言：
各省财政厅发给之司法经费，因各省财政现状不一，其情形颇为复杂：其富庶之省，拖欠司法经费，仅至数月，或减成发给，无按月照数发给者；
其贫瘠之省，或以低落之纸币，略为拨付少许，或指拨各县应解省款项，由法院自行催提以为搪塞，故其实等于不拨，但此尚有指拨之名义存在，犹未可厚非者。乃竟有自民国成立至今，十九年之久，对司法经费，毫不闻问，任法院自行筹款，且对司法收入亦加以攘夺妨害者，此各省筹拨司法经费之情形如此。(23)参见李浩儒：《司法制度的过去与将来》，载《平等杂志》1931年第3期。
二是一些地方政府趁机干涉审判活动，司法公正难以保证。“司法经费既仰各省行政机关发给，则各法院长官势须联络行政人员，以免故与为难，法院长官，既须与外界周旋，不惟交际频繁，荒时废事，且因而予展转关税诉讼者以请托之机会，小者至法院长官穷于应付，大则至髦弁法令，而予强者以作恶之保障，为害司法前途，至深且巨。”(24)同上注。
三是不利于司法人员形成国家观念。“司法事务系国家事务而非地方事务，司法经费国家岁出而非地方岁出。故司法官以分职言，虽有地方法院高等法院最高法院之不同，以分地言，虽有甲省高等法院地方法院，乙省高等法院地方法院之区别，然为国家服务司法殊无轩轾可言。则国家对于司法经费宜求全国划一，对于司法官待遇应使一律平等也明矣。今者司法官能否依级按时支俸，恒视各地司法经费之裕绌分差异同。”(25)同前注，南京政府司法院编书，何世帧提案，第387页。收入上的差异导致司法人员更多地关注自己工作的地区，而非国家，长此以往不利于民族国家的形成。“各省司法官待遇不同，省自为政，内地各省法官俸给多能照章发给，且进级加俸亦多实行，而边远省份之俸薪有积欠至数月不发者，虽发而仅得原有原俸二三成或三四成，加以物价之昂，生活之高，各种影响几至现状无法维持，若使老于其地永不迁调则饥者常饥，饱者常饱，同为国家服务苦乐未免不均。”(26)同前注，南京政府司法院编书，陈宝玺提案，第66页。
四是易败坏风气，引发司法腐败。“现在各省支俸成数视其财力如何互有不同，进级亦然。省自为政，肥瘠悬殊，由优调劣则顷刻苦乐不同，舍瘠驱肥则曹属之奔竟，遂起欲挽下流之势，须有抽薪之法且使司法官才资相同则不应待遇互异，若置下才于贫瘠省份则同此人民亦不应任其昏治。拟请统筹办法划一支俸成数及进级标准，俾各地司法平流共进而免曹属习于奔竟，其生活程度过高之地尽可另定津贴办法以资调剂，万不可任其各为风气。”(27)同前注，南京政府司法院编书，刘泽民提案，第74页。更有甚者，一些司法机关趁机或被迫私自截留或乱收诉讼费用。对于一个掌握着生死大权的机关来说，这一点极为可怕。
面对着军阀割据、战乱不断、国库空虚等残酷现实，实现司法经费由中央财政统一支付在许多人看来又无异于天方夜谭。但法律界同人却知难而进，为改变这一弊端进行了长达十数年的不懈努力，集思广益，群策群力，于1941年最终实现了全国各级法院和监所经费一律由国库统一支付的理想。
上述措施必不可少，但对于司法统一来说更为重要的则是统一司法制度本身。
第一，统一各级审判机关内部机构和办事规则。对外厘清司法与行政、政党之界限，对内建立统一的专业化审判组织，是中国现代司法制度创制后能否正常运转的关键所在。为此，民国时期颁布的《暂行法院编制法》、《法院组织法》及司法部、司法行政部制定的各种规章均对审判机关内部机构做了明确规定，严禁私设机构。
审判庭。普通法院的职权是审理民事和刑事诉讼案件(行政诉讼等法令另有规定的无权审理)，因而刑事审判庭和民事审判庭是审判机关中最为核心的机构。刑事审判的目的是通过诉讼确定“罪之有无”，民事审判的核心则是通过诉讼确定“理之曲直”，两者秉承的理念不同，所依赖的实体法和程序法也存在着根本的差异，因而必须由专人和专门的内设审判组织来完成。正是因为有了这两个机构，民事审判与刑事审判程序上的区分才得以在古老的中国真正落实，案件审判质量也才得以保证。
书记室。书记室是书记官日常办公的场所，设书记官长为负责人。书记官包括审判辅助人员和司法行政人员两大类。审判机关内设专室对书记官进行管理既申明了司法辅助和司法行政人员的重要性，同时也可以起到减少厅(院)长行政性事务的作用。
民事执行处。伴随着司法权与行政权的分离，没了行政权力支持的民事判决执行难的问题开始显现。为了扭转这一局面，切实维护审判机构的权威，民国时期审判机关内部统一设有民事执行处，有专门的执行法官、书记官等负责对民事判决的执行，执行难的问题有所改观。
看守所。清末推行新政，国家权力重新划分，加之无罪推论理念之传播，已决犯和未决犯需分别羁押成为一种新的智识，“东西各国监狱法制，俱有已决未决之分。已决监所以处定罪之人，使之群聚作工，便于防范。未决监所以羁现审之犯，使之拘留候讯，便于亲提。故已决监多设置于僻静之区，稍远廛市。未决监则必与裁判所相附丽，始于质讯之事为宜。”(28)同前注⑦，怀效锋主编书，第243页。为此，从大理院到地方各级审判机关均设有看守所。这一制度民国时期继续沿用。1928年公布的《看守所暂行规则》第1条规定：高等以下法院为羁押刑事被告人设立看守所。
统一内设机构只是第一步，更重要的是如何让这些机构按照司法理念统一运行。“我国法院设置之初，其办事章程多由各厅独立厘定。民国八年八月间司法部拟定高等审判厅办事章程及高等检察厅办事章程呈准颁行，各省高等厅之办事章程始告统一。……至于地方审检两厅以通行办事章程尚待颁定，其处务规则更觉分歧。”(29)同前注⑧，殷梦霞、邓咏秋选编书，第475-476页。为解决这一问题，司法部陆续制定了《法庭旁听暂行规则》(1911年)《废除跪审惯习令》(1912年)《司法官署公文书暂行程式令》(1913年)《高等以下审检各厅人员配置事务分配并推事代理次序表式》(1914年)《审限规则》(1918年)《不得于宣示后再制作判词令》(1918年)等一大批司法例规，尝试构建一套专属于审判组织内部的办事规则和运行逻辑。如《法庭旁听暂行规则》第1条规定，“凡法庭应设旁听座除法令特别限定外不得禁止旁听。”第6条“法庭设新闻记者座旁听人不得掺入。”第7条“法庭得设特别旁听席但以接待内外参观人员为限”；
(30)参见《江苏司法汇报》1912年第5期。《废除跪审惯习令》规定“查跪审惯习凌虐人权，揆诸暂行新刑律第144条规定在当然废止之列，现在审判公开刑讯业经停止，此种习惯自应湔除，为此通令京外凡有审判权者，嗣后审判案件务须一律废除跪审以重人道。”(31)参见《政府公报》1912年第95号。这些例规不仅统一了审判机关内部的办事规则，同时还树立起了保障人权、公开等现代司法精神及理念。
第二，坚持三审终审制度。新式法院初设时审级实行四级三审：各府治所在之县设初级审判厅和地方审判厅，省设高等审判厅，京师设大理院。初级管辖之案件，初审厅为第一审，地方厅为第二审，高等厅为第三审。地方管辖之案件，地方厅为第一审，高等厅为第二审，大理院为第三审。案件主要发生在基层，因而初级审判厅管辖的案件占案件总量的绝大多数。在四级三审制体制下，案件到省高等厅即为终审。受此体制影响，出于利益上的考虑，初级审判厅的法官、参与诉讼活动的律师，自然也包括当事人势必会更多地关注与自己利益密切相关的高等审判厅是如何适用法律的，久而久之，有可能危及国家司法的统一。
查四级三审制，关于审理第三审案件之法院，除最高法院外，复有多数之高等法院，均有与最高法院相同受理终审案件之权。因此之故，全国法令解释，势必不能统一，其弊不仅人民无所适从，而法令之威信亦将从此而丧失矣。何如采三级三审制之第三审全归最高法院管辖之能统一法令之解释之为愈耶？(32)张秉钺：《改良审级意见书》，载《法律评论》(第8卷第35号)，1932年。
法律界对此问题看得极为清楚，因而力荐撤销初级审判厅实行三级三审制。实行三级三审制将大多数案件的终审权收归大理院或最高法院，固然有利于司法统一，但若考虑国情，三级三审也会生发出新的问题，为此亦有学者主张实行三级两审制，同时设立最高法院分院加以完善。(33)参见吴绂征：《中国司法制度的改造》，载《东方杂志》(第33卷第8号)，1936年。
我国司法制度向为四级三审制，现在改为三级三审，而法院组织法民刑诉讼法亦已次第施行。则凡第三审案件统归最高法院审理，而最高法院每月收案之件数势必剧增，若以一最高法院而处理全国各省第三审之案，数量过繁，颇难期其迅。确似应增设最高法院分院以资因应不宁。惟是我国幅员广阔，交通未周，边僻省份距离首都过远，邮递程期动需一月以上，各省高等法院检送第三审卷宗，其中各种证物有因时过久，动致霉烂者，有因长途转折易致毁损者，此外，复有因卷证不全或需参阅他案卷宗始能核办者。来文去牒动淹岁时，此在裁判上既不免有迟滞之虞，而就当事人之时间上精神上财产上观察尤感受莫大之损失。(34)同前注，南京政府司法院编书，谢瀛洲提案，第53页。
三级二审制的观点同样遭到了反对，理由仍然是不利于司法统一。“最高法院办理第三审案件时，兼可借其判决统一法令之解释。其贡献至堪重视。”(35)杨兆龙：《论三审制之存废或改革》，载《现代司法》1936年第9期。于是，设立最高法院分院的主张一度被国家采纳。然而，实践证明设立最高法院分院的作法同样不利于司法统一。司法院院长居正总结说，“最高法院为终审机关，其所为裁判，关于法律上之见解，宜统于一，不宜分歧，故不设分院。在先各省间有设置最高法院分院者，如辽宁、山西、云南等处，均陆续裁撤，民国二十一年，西南政务委员会复于广东设最高法院西南分院，亦于二十五年七月撤销。”(36)同前注，范忠信等编书，第350页。
审级如何设定才更为合理，民国时期的法学家们为此展开过激烈争论。不管观点建议如何，有一点则是共同的，那就是司法统一的原则不能突破。南京国民政府在权衡各种利弊之后，于1932年公布了新的《法院组织法》，最终选择了三级三审制。
第三，统一证据规则。传统中国，官员审案时对证据的重要性和必要性不乏深刻认知,但由于缺乏统一的证据认定规则，加之可以使用刑讯手段获取证据，因而审案中在事实认定方面随意性较大。民国时期，主政司法者通过专门立法确立了证据裁判主义原则，如1922年北京政府颁布《民事诉讼条例》,对民事诉讼中的证据从证据的种类、证据的取得方式、证据的保全、证明标准等各个方面进行系统和完整的规定。同年颁布的《刑事诉讼条例》中也专设证人、鉴定人、扣押搜索、勘验等4章对刑事诉讼中的证据问题进行规定，科学的证据规则由此形成。按照上述立法，诉讼中对于争议事实的认定必须通过证据来证明，证据必须经过双方的质证，各种证据之间必须形成完整严密的证据链。这些规定，一方面从根本上淡化了口供在审判过程中的作用，另一方面凸显了证据在审判中的核心地位，审判的可预期性得以增强，审判开始由传统进入现代，审判统一有了实实在在的基础。
第四，最高审判机关出台解释例。为了规范各级法院和法官审理案件时适用法律，民国时期的法院组织法均规定最高审判机关有权统一解释法令。北京政府设大理院为最高审判机关，《暂行法院编制法》第35条为此规定“大理院卿，有统一解释法令及必应处置之权。但不得指挥审判官所掌理各案件之审判。”(37)商务印书馆编译所：《中华民国现行司法法令》，上海商务印书馆1914年版，第7页。《大理院办事章程》(1919年)对于该项权力的行使做了进一步细化。在此基础上，1919年12月大理院编辑处出版了《大理院解释例要旨汇览》，正式使用了解释例这一名称。所谓解释例是由最高审判机关针对法令抽象疑问进行解答，对下级审判机关具有拘束力的规范性文件。
南京国民政府设最高法院为终审机关，《最高法院暂行条例》(1927年)规定：最高法院院长有统一解释法令之权。《最高法院办事章程》第6条进一步规定：解释法律案件，得由院长指定某庭拟稿，送由院长核定行之。院长认为必要时得召集庭长推事会议议决之。此外，还规定，解释请求必须经适格的主体提起，适格主体包括中央机关行政院、司法院、财政部、国民政府秘书处、文官处等，至于地方政府、高等法院、律师公会等需由各省高等法院转呈。提请解释的问题以法律之实质疑问为限，不能是具体的案件事实问题。1928年《国民政府组织法》颁布，对国家机关做了重大调整,以司法院为最高审判机关，法令解释权又相应地转到司法院。1947年颁布的《中华民国宪法》第78条规定，司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权。最高审判机关的统一解释法令之权获得了宪法的确认，成为国家一项最基本也是最重要的司法制度。
第五，创制判例制度。北京政府时期政权更迭频繁，作为立法机关的议会无法正常开会，因而新的法律制定缓慢，司法实践中无法可依问题一度较为突出。出于统一司法实践的需要，大理院自觉担负起这一职责，在现有的法律规范中经反复论证拓展空间尝试构建中国特色的判例制度。《暂行法院编制法》第37条规定：“大理院各庭审理上告案件，如解释法令之意见，与本庭或他庭成案有异，由大理院卿依法令之义类，开民事科或刑事科或民刑两科总会审判之。”(38)同上注，第7页。尽管此条文对大理院是否有权制定判例未作明确规定，或规定得较为含糊，但毕竟可以推导出大理院以往所审理的成案对其自身具有约束力的结论。经过慎重思考，大理院于1916年6月22日颁定统字第460号解释例，规定本院判例解释有歧异者，应以最近之判例或解释例为标准。
由于缺乏宪法层面的依据，大理院对于创建判例制度态度上极为审慎，起初只是从自己所审理的案件中精选出一些典型案件公布在《政府公报》和《司法公报》的“例规”栏目中，作为地方各级法院审理类似案件时的参考和依据。在取得必要的经验后，1919年大理院公布了《大理院编辑处规则》，对判例汇编的各项制度做了详细的规定，从而标志着规范和固定的判例汇编制度正式形成。该规则规定，编辑处所编辑的判例只限于本院自己审理的案件，其挑选原则是具有创新意义或能补充现有法律之不足，或能阐明法律真意却有抽象规范价值者。1919年12月大理院公布了该院第一部《大理院判例要旨汇览》，1923年12月又公布了《大理院判例要旨汇览续编》，《汇览》和《汇览续编》共收集判例3991条。
南京政府继承了这一做法，《法院组织法》第25条亦规定：最高法院各庭审理案件，关于法律上之见解，与本庭或他庭判决先例有异时，应由院长呈由司法院院长召集判例会议决定之。1934年最高法院亦将该院1928至1931年间所审理的重要判例整理为《最高法院判例要旨》出版发行。1943年最高法院又对1932至1940年间的重要判例进行整理，出版了第二部《判例要旨》。(39)有关民国时期的判例制度，参见武乾：《中国近代判例制度及其特点》，载《现代法学》2001年第2期。
另有一细节需要提及。1910年颁布的《法院编制法》规定，当高等法院为第三审时，其决议被视为判例，对其本身有约束力。而实行三级三审制后，《法院组织法》剥夺了高等法院作为第三审的权力，高等法院拥有的创制判例权也随之丧失。此举无疑更加有利于全国范围内裁判结果的统一和一致，“由最高司法机关统一行使法律解释权可以保障对法令理解的整齐划一，有利于司法裁判的确当，提高司法效率。”(40)李相森：《论民国统一解释法令制度及其历史启示》，载《南京大学法律评论》2017年春季卷。从法律上讲大理院和最高法院的判例要旨汇编只能对其自身具有约束力，但由于大理院和最高法院所具有的终审权这一特殊地位，判例要旨的权威性无可置疑。久而久之，判例要旨对各级法院审理同类案件事实上具有了约束力。这正是大理院和最高法院所希望的。
经过法律界同仁的不懈努力，到民国中晚期司法统一问题有了相当的改观。1923年法权讨论委员会委员长张耀曾一行历时2个多月，走访直隶、山东、山西、河南、安徽、湖南、江西、江苏、浙江等10个省，考察高等审判厅和高等检察厅各10处、地方审判厅和地方检察厅各18所、刑事看守所及民事管收处21处、新式监狱22处、会审公廨3处，得出如下结论：
查司法改良，前清已逾十载，设备渐趋完备，审判亦日有进步。以大体言之，各省司法较诸行政成绩或优。夷考厥由，盖以司法人员之任用，其资格之限制，自来甚严，尚得各效专长，无所用非所习之弊；
却更调甚少，任久则专，谙习职务，是以各省司法人员，虽供职之勤惰，容有不同，而类能奉公守法，不逾轨范。又司法法令虽未臻完善，然历年以来，逐次颁定，规模已具，自有准绳。加以司法行政系统，素未紊乱，指挥监督，较易为力，故各省司法颇有成效可观。(41)同前注⑧，殷梦霞、邓咏秋选编书，第4页。
第一，经验。民国时期司法统一工作之所以会取得一些成效，究其原因不外以下几点。
一是源自于对司法制度的深刻认知。民国时期主政司法院时间最长的居正曾云：
司法为整个的而非个别的。司法组织为整个之有机体，必须各部分健全发达，始能见其成效。故就纵的方面言，现实法院组织，采三级三审制，各级法院则有专司，苟非各尽厥职，处理诉讼，势必治丝益棼，各级法院之组织，自不宜有畸形之发展。即就横的方面言，如律师制度，公证制度，监狱制度，暨司法协助法律教育之大端，均与司法政策之能否成功息息相关，亦必有同等发达，始能奏互相维系之效果。(42)同前注，范忠信等编书，第 250页。
司法是个有机体，统一是其内在的要求。但与此同时，司法中的地方性知识又不容忽视。在单一制国度里，司法制度必须统一，但地方性司法知识亦需正视，因而如何在统一体制下将地方性知识合理嵌入，做到两者平衡，既通过司法制度维系中国这样一个差异性极强的统一大国之存在，又切实保护处于不同地域当事人的合法权益，极大地考验者主政者的智识。
如地方知识究竟该如何嵌入统一的司法体制之中？1918年司法部发布“制作判词遇有地方特别用语应释明意义令”，规定“查近来各省呈报民事案件往往于判词内沿用地方特别用语，例如数计地亩奉吉则以几天几日为别，金钱债权福建则有台伏向单之名，若此等类不遑枚举，为使诉讼人明了起见，断难以意更易而辗转相沿或致寖失真意，嗣后该承审人员制作判词遇有此等情形，应于该项字句之下以通行文字释明意义”。(43)北京政府司法部参事处编：《司法例规》，内部发行，1922年版。
再譬如，怎样消除因司法人员执业地域的不同可能导致的彼此之间的隔阂，实现司法的真正统一？“我国辖境辽阔，各省法院、监所散布各方，从事实务人员平日极少会合。各法学团体、律师团体尤与法界同人绝少接近的机会。如是各省司法情况，每为中央所不周知，而中央所取之司法方针，又每为外省之所不获了解，一切措施，自不免形格势禁，窒碍滋多。”因而，“化除中央与各省司法机关之隔阂；
化除各省司法机关彼此间之隔阂；
化除司法机关与学术界、律师界之隔阂”就显得尤为重要。可能的解决办法是开会沟通。民国时期司法行政机关先后于1912年、1916年、1935年、1947年召开过四次全国司法会议，就司法问题集思广益、共同研讨。需要指出的是，这种会议研讨为平等的研讨，参会者各抒己见，少有以上令下之现象。此外还于1935年发起成立中国法学会，通过常设的学术组织增加彼此的了解，加强沟通。“司法本为实验的，以各种思潮之不同，即不免偏于理想。司法本为普遍的，以各地环境之不同，即不免各自分歧。司法本为整个的，以各个利害之不同，即不免互相冲突。此种现象，实为改进司法之唯一障碍，亦实为改进司法之先决问题。本会同人，平时所处地位，纵属各异，乃一经集会，举各种特殊情形，均能充分披露，充分研究。故会议结果。遂亦能不分畛域，一以剔除积弊、切实可行为归宿。”(44)同前注，范忠信等编书，第252页。
正是基于这种认知，主政司法者一直把司法统一问题作为一个整体加以考虑和规划，采取了全盘统筹，齐头并进，而非在某一方面单兵深入的简单做法。
二是司法行政事务由中央政府统一规定和管理。智识之外，技术层面的经验同样值得注意，其中尤以管理体制的设计最为重要。北京政府为收司法统一之效，防止各省司法机关自为风气，明确规定司法行政事务由中央司法部统一制定规则和管理，如《司法部官制》(1912年)及《司法部厅司分科规则》(1912年)规定，司法部设总务厅，总务厅下辖5科，其中第一科掌管事宜如下：(一)关于全国法院暨暂行组织各司法机关之设置废止及其管辖区域之分划变更事项，(二)关于全国法院暨暂行组织各司法机关职员之员额配置及其变更事项；
(三)关于本部及京外法院监所並暂行组织各司法机关职员之任免升转惩奖记叙进等级暨抚恤事项；
(四)关于司法官及其他职员资格成绩之审核及甄录考试事项；
……(45)殷梦霞、邓咏秋选编：《民国司法史料汇编》(第19册)，国家图书馆出版社2011年版，第95页。南京国民政府改行五院制，设司法院为国家最高司法机关。司法院下设司法行政部(有时隶属行政院)主管全国司法行政事务，省级以下司法行政事务或由司法行政部直接管理，或归省高等法院管理。这一体制从组织层面确保了中央政府对司法行政事务的主导，避免和减少了地方各自为政现象的发生。
但司法行政事务千头万绪，复杂而繁琐，以一部一科之力何以管理？民国时期的作法是编纂《司法例规》，为各司法机关提供权威的行动指南和办事细则。1914年，司法部决定将民国创建以来业经公布生效、散见于各处的涉及司法工作的各项具体规定分类进行编纂，取名“例规”，公开刊行分发予各司法机关。该工作由司法部参事处具体负责。编纂者经过讨论，最后形成如下决议：体例上分约法、官制、官规、审判、民事、刑事、监狱、外交、公示、服制、礼仪、公报、统计报告、会计、戒严、行政诉讼、杂录17大类，按颁布时间先后进行编排：“对于同一事项有因各署主张不一尚未一致解决者兼收并录之；
凡曾经修正或废止者仍摘要将原文载入并注明于某年月日修正或废止以备参考。”书成，司法部总长章宗祥亲自为之作序：“官有其理，理有其术，术有其书。书犹匠氏之利器也。近自承乏法部，以为此部当古司寇之职，为六官之一。当兹凡百方在创兴，事例日就完密。虽法规自有全书，而所司宜备专籍，特嘱本部参事厅并遴派部员排比搜抉勒著是编，名曰司法例规，以备一官之专习而资庶翼之励精，庶几衡量诚悬不欺，长短规矩诚设无紊方圆云尔。”(46)殷梦霞、邓咏秋选编：《民国司法史料汇编》(第22册)，国家图书馆出版社2011年版，第3-4页。法界名流江庸则题字“守而勿失”。《司法例规》原计划每年修订一次，碍于政权更迭等原因，该计划未能完全兑现，但这一作法却被坚守，即便是抗战期间也未停止。《司法例规》的编纂刊行有效地维护了法院自身制度层面的统一。
例规确定之后，再通过司法统计强化落实。民国时期的司法统计种类之多、内容之丰富让人印象深刻。司法行政部部长谢冠生对此解释说：
自科学昌明文化发达，执简驭繁之道，分析综合之方为世所重。凡欲追溯既往之成绩，预测将来之进展舍统计末由。故统计之功用，遂因时而益显。司法业务极为繁赜若非条分缕析了如指掌，则当事者昧于客观事务之存在认识不易，欲谋合理之措施计时而图功戛戛乎难亦。(47)同前注⑧，殷梦霞、邓咏秋选编书，第303页。
但凡事皆有利弊。以中国之大，一切都由中央司法行政机关或省高等法院统一管理，势必会对司法行政机关人员选任条件提出极高的标准：
司法行政部为全国司法行政之最高监督机关，必须通晓各地法院之情弊始克收监督之实效。试考欧美日本先进各国其司法行政事务官上自常务次长下至科长多由司法官中择优调任，故指示改革督促进行咸能昭信仰而切实情，其所任职员科科长(即我国总务厅第一科科长，尤为法界先辈，学识经验必须洞悉全国各司法官之才识始能佐理长官厉行考绩，我国现制原有司法行政官与司法官互相调用之规章似宜积极推行以祛除隔阂之弊而收监督之效。(48)同前注，南京政府司法部编书，戴修瓒提案，第64页。
同时难免会增加执行的难度和效率。面对潜在的问题，1935年召开的全国司法会议上，河南高等法院第二分院首席检察官刘泽民建议是否可以考虑在中央统一管理的大前提下一省或数省设置司法行政官一人，统筹司法行政事务。经过权衡，此提案未得到官方的认可。
三是寻求各种机会向掌权者建言。民国时期，主政司法者懂得司法能否统一的关键是如何说服最高掌权者。既要不回避问题，敢于直言，又要拿出解决问题的具体方案。
不妨以司法经费为例加以说明。新式法院创制之初，制度设计者就曾建言司法经费应由国库统一支付，但因所需经费巨大，中央财政无力负担，故而一直未能取得实际效果。1935年全国司法会议召开，与会者积极建议将其列为法界共同奋斗的第一目标，利用集体力量和智慧加以解决，仅此次会议收到的相关议案就多大20多个。议案从现行作法的危险，改进的必要性，以及如何解决等多个角度不厌其烦地进行阐述。此后，司法界同人一方面利用全国经济会议、全国财政会议、以及全国司法会议等各种会议提出提案，向掌权者阐述这一制度的重要性，“司法重要，不下于教育，非有充分经费，岂特无以谋前途之进步，抑且无以为现状之维持。果为人民疾苦计，为社会秩序计，为法治前途计，为民族精神计，中央与各省财政当局，当共体此旨，悉力助成，此则同仁等所以为全国人民祈祷以求者也”；
(49)同前注，南京政府司法院编书，第134页。另一方面积极筹划，提出以所得税、遗产税及其他税收为的款，不增加中央财政的负担，为问题的解决迈出了至关重要的一步。1939年2月国民参政会第一届第二次会议在重庆召开，司法院院长居正得知消息后即刻致函司法行政部部长谢冠生，商讨如何继续推动，“司法经费，财部放手放胆，亦兄之积诚有以致之。但欲调查整理各省法政，殊为易事。参政会空气，似乎比以前稍有不同。司法改进案，望相机应付，想参政会不乏明达之士，断不会弄得牛头不对马嘴，非且行不通，且有碍于现制也。”(50)同前注，范忠信等编书，第418页。精心筹划之后，司法界再次向会议提出司法经费中央统一划拨案。提案经国防最高委员会交付审查，获得原则通过。会后司法行政部与财政部继续协商，1941年，在抗日战争进入持续阶段，国家经济缺乏根本好转的前提下最终实现了司法经费中央财政统一支付的理想。
智识、机制加态度，三者的有机结合使统一司法工作在社会转型、暴力革命和对外战争交织一起的复杂历史背景下取得了些许成绩。
第二，问题。民国时期统一司法工作取得了一些成绩，但与法律界的期待和国家治理的客观需求还有相当的距离。
一是现代国家构建尚未完成。民国时期，就表象而言，司法从业人员已有了基本相同的教育背景、思维习惯，在事关法律、司法等问题上基本形成了统一的认知和办事风格，并有了抵制各种外部干扰的自觉，换言之法律共同体已初步形成。但同样是这一时期，革命和建国仍然是主旋律，军权、党权、行政权与司法权合理关系的构建尚未最终完成，民众对于司法也缺乏应有的尊重，留给法律共同体发挥作用的空间毕竟有限。因而，涉及司法统一的许多作法只能是蜻蜓点水，其结果或是只有在不触碰根本利益时才能发挥作用，或是一些制度执行中被搁置。
以法官考绩制度为例。前面已经指出，至民国中晚期，法官考绩制度从制度层面讲已臻完善，但执行中却依然无法避免走过场的问题。有知情者云：“现行考绩惟凭长官之空洞考语，此项考语既绝少贬词，而依惩戒法充分降级又条件过严，程序过繁，实际上但有进级而少降级处分，以至司法经费易于扩大，及至无以为继。又限制进级，以谋节缩，至于今日则几于奖惩俱无，殊不足以激励贤能，黜抑竽滥。”(51)同前注，南京政府司法院编书，刘泽民提案，第403页。呜呼哀哉。
二是因理想而急于求成。尽管民国时期主政司法者在观念层面清楚地知道：“司法为实验的而非理想的。各种法律，无不有最新之主义与至高之理论，司法在与社会之现存事实有关，即在在应从实际着手，断非徘徊于理想之门所克有济”，(52)同前注，范忠信等编书，第251页。但在实际操作上有时又过于理想化。如前面已经指出，民国时期颁布的法院组织法均规定审判机关实行法官兼理厅(院)长制度。就学理而言，这一规定固然合理，但考之当时的国情则极难实现。民国时期新式审判机关初创，制度虽已构建完成，但内部运行尚未完全规范，须有专人时时督促。此外，还有大量的对外事务需要行政长官出面周旋与协调，因而行政事务颇为繁杂，在省以下不设司法行政机关的体制下，这些工作都转嫁到了厅(院)长身上，如果再承担审判业务，精力实难兼顾。1930年代，陕西高等法院院长曾如实地描述过自己所承担的行政工作：“就陕西而言，计有高分院3处，地院4处，监狱6处，兼理司法之县政府88处。每日应行处理之行政事件恒不下百数十起，且每周省政府及其他处之通常会议事务均需院长列席者，亦不下五六次，他如法收之整理，经费之支配及兼理司法各县县长及承审员等之接见指示诸事，院长已日无暇晷，倘再加以审判民刑诉讼，纵有特殊之才智精神，亦恐为时间之冲突，不能措置裕如。”(53)转引自蒋秋明：《南京国民政府审判制度研究》，光明日报出版社2011年版，第341页。解决的办法只能是院长勿兼法官专司管理。“依照现行法院组织，各级法院均系以推事兼任院长，在立法者之意，以为法院以推事为基本组织，院长不过兼管行政事务而已。其实一院行政事务之重要，不亚于审判事务，且仅注意审判，而忽视行政，反使审判之效力徒负虚名，殊不足维持审判之信用，例如对于院务之整理，务求严肃，人员之监督，务求周密，送达之实施，务在敏妥，判决之执行，务求圆满，随时随地均须由院长阐其精力督察计划，方能增进效率。……故院长如勿兼推事，而使多做上述监督工作，就全盘计算，控不止只补一推事之效能也。”(54)郭卫：《现行司法制度之实际谈》，载《中华法学杂志》1937年第5-6期。显然，过于理想化的规定结果只能使事与愿违，最终受到伤害的必然是司法制度本身。经过权衡，主政司法者最终选择了折中方案，即减少院长审判业务，促其在法院内部管理方面投入更多的时间和精力，确保司法行政部出台的各项政策得以真正落实。然而，让人始料不及的是，院长一旦不从事审判工作或少从事审判工作，专司管理，其出台的管理办法就很难切合实际，同时也无法抑制其自为风气的冲动，有违司法统一的初衷。
综上，对于中国这样一个实行中央集权和成文法的国家来说，统一立法相对简单，而司法统一则困难重重。统一司法，其意义从小处说，有利于树立司法权威，实现公正、公平和法律面前人人平等之类的现代法治理念；
就大处讲则有助于国家的统一。
