问责、透明化与当代政府的责任困境

张乾友

问责是当代社会中的一个文化关键词(Dubnick，2014)，加强问责也是当代政府改革的一个基本议题。问责议题的凸显反映出政府过程中的一对矛盾：一方面，政府承担了越来越多的责任；
另一方面，政府表现出了越来越多的履责不力，所以需要通过问责来督促其积极履责。在近几十年的政府改革中，问责主要表现为追究履责失败的责任，加强问责则表现为不断细化履责成功与失败的标准，进而出台精准的制裁措施。这一发展逻辑要求政府过程的透明化，因为只有当政府机构的所有履责行为都透明可见时，谁成功、谁失败、谁应受问责、制裁措施有无效果等问题才能得到客观的评价，问责制度才能起到应有的效果。在实践中，以加强问责为导向的政府改革也的确增强了政府过程的透明性，尤其随着量化技术的不断进步，今天，越来越多政府行为都以数字的形式呈现在管理部门与公众面前，使得政府的履责状况实现了空前的透明。但这并未实际增强政府行为的责任性，反而催生了越来越多的避责行为(倪星、王锐，2017)，使得当代政府陷入了因加强问责而导致避责泛滥、避责泛滥要求进一步加强问责、进一步加强问责又催生了更多形式的避责的恶性循环。在本文看来，责任的履行需要以对责任主体的信任为基础，而以透明化为指向的问责制度则恰恰建立在不信任责任主体的基础上，正是这一矛盾造成了当代政府的责任困境。要走出这一困境，问责研究与实践需要重新思考信任的价值。

作为一种具有普遍性的组织现象，问责受到了多学科的关注，反映出它在所有组织管理中的重要性。在公共行政学的问责研究中，一种有代表性的取向是从目的论的立场出发，将责任本身视作政府的一种目的，将问责视为达成该目的的手段，由此集中关注这一手段在达成目的中遇到的主要障碍——避责，通过对避责行为的分类(Boin et al.，2010；
Hinterleitner，2017；
谷志军，2018)和避责机制的分析(Hood et al.，2016；
李晓飞，2019；
赵聚军、张昊辰，2022)走向对如何治理避责，即提高问责有效性(盛明科、杨可鑫，2021；
祝哲等，2021)的探讨。而从互动论的立场出发(约阿斯、克诺伯，2021：124)，前述取向忽略了责任是行动者间开展有意义互动的一种机制，过于强调责任与问责间的目的-手段关系可能会破坏行动者间有意义的互动，并反过来阻碍责任的达成。在某种意义上，避责现象的普遍化正是责任关系中各方有意义的互动被破坏的一种表现。由此，从互动论的立场出发审视以透明化为指向的问责实践，这种思路成了重新认识政府所处的责任关系、帮助政府更好承担责任的一个必要途径。

责任是一个复杂的概念。首先，它是福利主义的，即责任总是指向利益、福祉等福利主义价值，而在现代社会中，人们更倾向于将利益作为所有福利主义价值的代表，所以，出于行文方便，下文将使用“利益”一词来展开分析。当我们说一个人对另一个人负有责任时，通常就是说前者有责任去促进后者的利益；
当我们说一个人要对自己负责，通常也是说他要看管好自己的利益。当然，如芬纳(2009)所说，责任关系总是同时涉及人和事，说A对B负有责任，就是说A就X对B负有责任，而在这里，X就是与B利益相关的一件事，所以，责任总是指向利益。其次，责任是理性主义的。这包括两方面的含义：一方面，责任反映了其他人对责任主体的一种合理期望，即当一个人负有某种责任时，就意味着相关各方都有合理的理由期望他去完成某件能够促进某种利益的事情；
反过来，当相关各方都有合理的理由期望某个人去完成能够促进某种利益的事情，就意味着这件事成为了他的责任。另一方面，对个人来说，责任构成了一项理性主义的行为原则，所谓成为一个理性的人，就是主动承担各种责任，至于追逐自身利益的最大化，不过是承担对自己的责任的一种特殊方式。最后，责任是规范主义的，即作为一项具有普遍约束力的行为原则，责任要求人们去做那些能够促进正当利益的事，而限制人们去做那些获取不当利益或损害正当利益的事。所以，“负责”一词会出现在两种语境中：我们可能说某地的主政官员要对当地人民的幸福负责，指的是他应当去促进当地人民的正当利益；
我们也可能说某个监管部门的负责人要对某场事故负责，指的是他的管理不善或错误行为损害了相关方的正当利益。在这里，作为一种规范，责任要得到有效履行，就必须存在相应的约束机制。

可见，责任之所以重要，根本上是因为利益很重要。在现代社会中，每个人都是一个利益主体，且现代社会的基础性制度都建立在人作为利益主体的存在属性之上，使得现代社会的正常运行需要以每个人正当利益的实现为前提，相应地，就要求所有正当利益都有人对其负责。同时，现代社会存在的复杂的社会分工使得有的利益适宜于由利益主体自身负责，有的利益则适宜于由其他人来负责，相应地，在这一复杂的分工-协作体系中，每个人都既对自身利益负责，也对其他人的利益负责。在所有责任主体中，政府的特殊性在于，它不是对任何特定对象，而是对整个社会之公共利益负责。需要指出的是，公共利益并不是一种单一性的利益，而是一种合成性的利益，即并不是说政府只要作为一个整体促进了某一种利益，就促进了公共利益，而是只有在所有政府机构都促进了各自所服务对象之正当利益的条件下，所有机构看似分散的行动才产生了一种“化学反应”，相应地，所有这些特定对象的利益才共同合成为整个社会的公共利益。这就意味着，虽然每一政府机构或行政人员都只服务于特定的对象，但前者对后者利益的促进则是整个社会实现公共利益的必要条件。换句话说，对政府机构与行政人员来说，他们对其特定服务对象的责任都属于政府对整个社会责任的一部分，任何一个人责任履行的不力都可能影响整个社会公共利益的实现。而鉴于公共利益的特殊重要性，每一行政人员所承担之责任就都成了一种务要完成的责任。

责任一方面指向利益，另一方面指向行动。说A对B负有责任，就是说A有责任维护和促进B的利益，也就是说A有责任采取有助于维护和促进B的利益的行动。判断一个人是否负责，除了看他是否承认自己所负有的责任，更重要的是看他是否采取了履行责任的行动。在这里，利益、行动与责任的关系在于：一方面，利益总是以行动为条件的，“天上掉馅饼”这样的事即使存在，也不是社会中的常态，在通常情况下，一个人必须付诸某种行动才能实现某种利益，当然，在现代社会的分工-协作体系下，该行动也可以由其他人做出；
另一方面，责任属于行动义务的分配机制和约束机制，说某个人承担了某种责任，就是说他被分配了某种行动义务，而且必然存在相应的约束机制来督促他承担该义务。在实践中，这种约束机制可能采取两种形式，一种是内在的，一种是外在的。内在机制主要通过责任感与愧疚感起作用，其中，责任感是一种激励机制，它激励责任主体采取履行责任的行动，并通过这种行动为责任主体带来内在的满足感；
愧疚感则是一种制裁机制，它是在责任主体不履行责任或履行责任失败之后所产生的一种负面情感，在理想情况下，这种负面情感会让责任主体遭受一些内在的损失，由此激发他更为积极地履行责任。不过，无论责任感还是愧疚感，都是主观的，它们看不见、摸不着，使人无法判断某个责任主体履行或不履行责任的行为与它们之间的因果关系，进而，它们似乎就无法成为一种可靠的责任约束机制，因为人们无法确信，机制只要诉诸责任主体的责任感与愧疚感，就一定会让责任主体履行责任。所以，在越是强调责任履行之处，人们就越倾向于诉诸约束责任主体的外在机制，这种机制就是问责。

作为一种外在的责任约束机制，问责适用于由不同主体构成的责任关系，因为在理念上，正是由于一个人承担了对其他人的责任，才需要接受其他人对他是否履行了该责任的问询。在这里，接受其他人对履责情况的问询构成了问责的第一方面含义。并且，责任之所以会指向问询，就是因为责任的福利主义性质，是因为责任对象的利益依赖于责任主体，所以前者就有权利知道后者是否履行了应尽的责任。作为人际交往的一般伦理规范，问询的行为会创设应答的义务(Korsgaard，2010)。正如在日常生活中，只要他人以合理的方式——这排除了窥探隐私等不合理的行为——向你提出问询，你就有义务做出应答一样，当责任对象以合理的方式——如不应问一些无关的问题——提出问询时，责任主体就有义务做出有针对性的应答。所以，既然这里的“问”是指问询，它所指向的就不是对责任主体的制裁，而是要求责任主体做出应答。

在现代政府改革史上，这种问答式问责制的最著名代表是美国于1946年出台的《行政程序法》，这项酝酿于罗斯福主政期间，目的是限制罗斯福政府的大规模扩权，却在罗斯福身后才获通过的法案提出了著名的“公示评论”(notice-and-comment)规则，要求联邦机构在制定所有规章前，必须先将其刊载于每个工作日出版的《联邦纪事》上，接受公众的评议，然后在该规章的最终版本中解释它们的基础和目的(Shkabatur，2012)。在Mansbridge(2014)看来，这是一种以信任为基础的问责。在这里，公众要问，说明他们对政府机构的行为存在疑问，即由于政府机构属于专业机构，它们的行为包含了大量普通人无法理解的专业判断，公众可能无法从自身的知识出发理解这些行为，那么，作为政府机构的责任对象，他们就有权利要求政府机构对其行为做出解释，以评判这些机构有无履行其所负之责任。同时，有疑问并不等于怀疑。问答式问责制假定，整个社会的知识分布是分散的，即虽然普通人无法掌握政府机构所运用的全部知识，但社会内部总有一些人或机构掌握了与特定政府行为相关的知识，所以，当政府机构将其计划公诸于众，就总有一些人或机构能对其提出具有专业性的意见，也有能力鉴别政府机构所做出应答的合理性。在这一条件下，公众就可以相信政府机构的所有行动都师出有名。而问责虽然表现为问询，其结果却是通过政府机构对其行动的证成增强了公众对政府的信任；
反过来，在公众信任的基础上，政府机构也将有更大的自由空间来决定如何承担其对公众的责任。

不过，自20世纪70年代以来，一种不信任责任主体尤其公共责任主体的文化首先在西方世界兴起，并逐渐扩散到了世界上的其他地方。作为这种不信任文化的结果，人们开始习惯于从经济学的立场出发，分析公共问题，把公共责任主体也视为与市场主体相同的理性经济人。作为理性经济人，他们对所有责任的承担都只是实现其自身利益的手段和工具，所以，只有当他们自己的利益与其责任对象的利益相一致时，他们才会维护和促进后者的利益，当两种利益产生冲突，他们则会牺牲后者的利益。如果是这样，那问答式问责制对他们就不会有什么约束力，因为作为权力和关键信息的垄断者，他们有能力左右问答的过程，使问责成为他们不负责任行为的一种合法化工具。由此，问答式问责制就失去了存在的文化基础，并很快被一种制裁式问责制取代。

从对责任主体的信任出发，问答式问责制关注的是履责行为的意义，所谓问答，就是一个意义建构的过程，通过这种意义建构，问答双方共同得出了责任主体有无履责的结论。在这里，履责行为的结果——即成败——似乎是第二位的，因为在一种有意义的信任关系中，即使某个责任主体的特定履责行为失败了，其他人仍然可以预期他会以能向其他人证成的方式去做出新的履责行为。而在制裁式问责制看来，履责行为的意义是可以被操纵的，因而不具有任何参考价值，对任何责任关系来说，唯一有价值的就是履责行为的成败。只要履责行为成功了，就意味着责任对象的利益得到了实现，进而责任主体就是负责任的；
反之，只要履责行为失败了，就意味着责任对象的利益没得到实现，进而责任主体就是不负责任的。相应地，问责的功能就是通过对他做出制裁来督促他成功地履责。在这里，“问”的含义不是问询，而是追究，问责就是追究履责失败者的责任，就是要让失败者承担被制裁的后果。这种问责制包含了一种方法论个人主义的行为假设，认为责任主体的所有行为都是对特定激励的回应(Tirole，2017)，因而，只要能让责任主体意识到履责失败必然招致制裁，为了避免被制裁，他们就必然会去消除失败。进而，既然不负责任被等同为履责失败，那么，随着履责失败的消除，不负责任的行为也就不复存在了。在这一诱人的逻辑下，通过制裁来消除不负责任的行为逐渐成为当代公共问责设计中的主流选择，问答式问责制则与实践渐行渐远。

在问答式问责制中，对政府机构与行政人员来说，负责任地行政就是以能向公众证成的方式来履行职责。在这里，证成的过程是需要公开的，却不一定是透明的。就像美国的“公示评论”制度要求的，当政府机构试图采取某项事关公共利益的行动时，就需要面向公众证成其行动，而不能只对问询者做出应答，或只是写了一个内部处理意见就告结束。又如在当前中国的政务公开实践中，当某个利害关系人向某个政府机构发起了“网络问政”，只要问答内容不涉及商业机密或个人隐私，相关信息也都应面向公众公开，否则，公众就无法判断政府机构的应答是否合理，而问答也就无法起到问责的效果。在某种意义上，政府机构对其行动的所有证成都属于公共证成，都是面向公众的公开证成，没有公开，政府就不可能证成其行动。但公开并不足以照亮政府过程的黑箱。为解释这一点，我们可考虑如下例子：在20世纪后期的政治哲学史上，罗尔斯与诺齐克是自由主义政治哲学内部两大阵营各自的领袖，而且，他们之间所开展的学术争论事实上产生了世界范围内的重要公共后果。为了让公众理解他们到底在争论什么，我们可以假想让他们通过网络直播，开展一场面向全世界的学术辩论，而在辩论结束后，普通人能提出的唯一问题可能就是——谁赢了？问题是，在这里，谁赢了并不是一个有意义的问题。

在制裁式问责制看来，只要求公开而不追求透明决定了问答式问责只是一种弱问责，相应地，它在督促政府机构负责任上也只能产生有限的效果。要通过强问责来提高政府机构的责任性，就必须追求政府过程的透明化。如前所述，当所有政府行为都可以从输赢或成败的角度得到理解时，由于这一结果本身的明晰性，整个政府过程就获得了透明性。正是从这一逻辑出发，制裁式问责制开启了以透明化为指向的问责建构。在制裁式问责制看来，负责任就是要成功地履行职责，而要判断有无成功地履行职责，一是要明确所有政府机构到底负有何种职责，二是要明确到底什么算是成功。在此考虑下述例子：在一般意义上，教育部门的责任在于保障公众的受教育权利，而要履行这一责任，教育部门可能需要既有效又公平地向公众提供教育产品。在问答式问责制下，这就意味着教育部门在制定教育政策时，必须思考它能否向潜在的问询者证成该政策的有效性与公平性，而这种思考必然是偶然的和主观的，它出自政策制定者的主观判断，而这种主观判断又受到潜在问询者之偶然构成的影响。结果，即使教育部门最终证成了其政策，我们似乎也缺乏确凿无误的客观证据表明其的确履行了责任。所以，制裁式问责制主张，要让教育部门负责，我们不需要它制定出具有可证成性的决策，而应当让它去达成特定的绩效指标。

具体来说，教育产品供给的有效性可以被转化为优质学校覆盖率等量化指标，教育产品供给的公平性可以被转化为适龄人群的入学率等量化指标。同时，只要在执行这些指标的一段时间后，我们就可以获得教育部门在相关指标上的得分数据，就可以通过对数据及其变化趋势的统计分析来判断教育部门的履责质量。尤其是当不同地区的教育部门都执行了这些指标时，它们就会共同生产出一个分数段，上级主管部门和公众就都可以通过这个分数段来确定不同地区教育部门履责质量的评判标准，基于这一标准，履责质量高的教育部门就可以被视为负责任，履责质量低的教育部门就可以被视为不负责任。如果教育产品供给有效性的合格标准被确定为优质学校覆盖率不低于85%，教育产品公平性的合格标准被确定为适龄人群入学率不低于98%(1)这里参考的是2020年江苏省省级财政专项资金预算绩效目标申报表，其中有“省市优质幼儿园覆盖率”不低于85%，“全省学前儿童入园率”不低于98%两项绩效指标。详见http://jyt.jiangsu.gov.cn/module/download/downfile.jsp？classid=0&filename=61bffba40daa4c68b1f09f0f237454d4.pdf，访问日期是2021年11月22日。，那显然，只要达到了前述标准的教育部门就是负责任的，只要没达到前述标准的教育部门就是不负责任的。这一结果对所有人都清晰可见，如果所有政府行为都能以这种方式得到评判，那在政府机构有没有负责任的问题上就不再存在黑箱，这已经变成了对所有人都透明的一个问题。同时，这种透明性也赋予了制裁手段以必要性，当所有人都能看见某个部门不合格时，它就找不到什么理由来为自己开脱了，进而，通过相应的制裁来敦促它承担责任就成了一种必要的管理手段。

在组织管理中，制裁具有两种功能，其消极功能是惩罚，积极功能是纠错。对管理部门来说，惩罚不合格的管理对象更多是对其他管理对象的一种警醒，督促它们始终保持良好的履责状态，但惩罚本身并不能使不合格的管理对象变得合格，要做到这一点，制裁手段就必须同时具有纠错功能，而这就要求政府过程的进一步透明化。对管理对象来说，被所有人发现其不合格，就意味着自己犯下了过错，而要改正错误，它就必须知道自己究竟哪里做错了。以前面的例子来说，如果某个地方教育部门管辖范围内的优质学校覆盖率只有80%，那它就必须知道这80%与另20%的学校各自是哪些，根据优质学校的评价标准，前80%的学校与后20%的学校的差距究竟在哪里，以及后20%的学校中哪些学校有可能成为优质学校。甚至，如果优质学校的评价标准是动态调整的，它还必须知道其他地区学校的绩效表现状况，以随时调整管理措施来确保所管辖学校中有至少85%的学校能够达到这一标准。换句话说，要纠错，管理部门就必须基于相应的绩效指标，而把管理对象的所有产出都转化为可量化的绩效数据，并通过将各项数据与相应绩效标准的对比，来判断管理对象到底错在哪里。

这一步完成后，管理对象在整体上就获得了某种透明性，因为它本身已经被转化成了一个数据集，所有人都可以根据相应的指标来判断其表现。需要指出的是，在这里，透明并不等于公开。要保证问责的有效性，管理对象必须对管理部门保持透明，但这并不意味着它们也必须对公众保持透明，因为公众对政府过程知道得太多，可能反而不利于政府体系的正常运行。所以，透明化并不必然意味着公开化，出于问责需要的透明化，可能采取隐秘的透明化的发展方式。反过来，既然制裁式问责制本就出自公众对政府的不信任，公众自然也会以别的方式介入政府机构的透明化过程，比如通过第三方评估，用一套外部指标体系对政府机构的行为进行测量与比较，以此获得政府机构相对于自身的透明性，而这样做的结果也是为所有被评估机构提供了一套合格与不合格、负责与不负责的判断标准，也由此产生了相应的问责压力。

所以，伴随着制裁式问责制的流行，政府管理的量化技术迅速发展起来。在实践中，这种量化技术可能采取测量技术与统计技术的不同形式。要测量，首先得有尺子，所以，测量技术的关键是发明尺子，即把政府机构所承担的抽象责任转化为可量化的绩效指标，接下来，统计技术的功能就是根据这些指标来计算政府机构的实际得分。两种技术共同运用的结果就是把政府机构的所有行为转化成了一个得分体系，也就是一个数据集。这一数据集内部的总分与单项得分之间可能构成一种函数关系，也可能不构成一种函数关系。在前一种情况下，总分与所有单项得分之间将呈现出清晰的因果关系，使管理部门可以一眼找出管理对象不合格的原因，并通过精准的制裁来改变不合格的结果；
在后一种情况下，虽然总分与单项得分之间不存在明确的因果关系，但只要把合格部门的数据集与不合格部门的数据集放到一起，管理部门也能非常方便地找出不合格部门到底在哪些单项得分上低于合格水平，也就同样能够相对精准地做出制裁。在这里，所谓第三方评估，本质上也是一种量化技术，与政府机构自身所采用的量化技术相比，它只是实施的主体不同，在功能上则是一致的，都是通过对政府过程的透明化来确定精确的制裁对象。而当量化技术发展到一定程度时，问责过程也就实现了透明化。只要某个管理对象出现了任何数据异常，问责主体就做出相应制裁；
接下来，如果问责对象矫正了异常数据，问责主体就中止制裁；
反之，如果异常持续存在，问责主体就加大制裁力度，直至异常消失。在这一过程中，对所有人来说，问责的原因与结果都清晰可见，使得无论问责主体还是问责对象，都无需证成它们各自的行为。同时，只要制裁手段能够消除异常，它就在客观上保证了问责对象做出负责任的行为。

近些年来，新兴技术的迅速发展也带来了个人生活甚至存在方式的透明化。

如前所述，制裁式问责制将负责任地行政等同于成功地履行职责，在所有政府产出已经被转化为量化指标的条件下，就是要去达成所有量化的绩效指标。不过，由于行为与结果之间存在不确定性，即使某个政府机构采取了在事前看来都是正确的行为，也有可能无法实际达成某项绩效指标，而根据制裁式问责制的设计，无论究竟是什么原因造成了这一结果，该机构都应当受到制裁。在这里，失败就是制裁的充分条件，没有任何理由能够为失败开脱，所以，要避免被制裁，就是要避免失败，由此，要负责任地行政，就是要杜绝失败。这是制裁式问责制对什么叫负责任这个问题给出的新回答。

前文表明，制裁式问责制是当代流行的政府问责模式，而且，制裁式问责制的运行内在地要求实现政府过程的透明化，因为透明化可以帮助问责主体准确定位履责失败，进而出台精准的制裁措施。在理想情况下，当问责主体实施了精准制裁，那么，一方面，未被制裁的管理对象将得到警醒，继续专注于成功地履行职责；
另一方面，制裁对象将不仅能够认识到自身的错误，也能被提示矫正错误的方向，且持续的制裁压力将驱使他们积极采取矫正措施，最终走向成功的履责。但在实践中，这种理想情况并不经常发生。对所有管理对象来说，政府过程的透明化一方面意味着他们如果犯了错，将比较容易找到纠错的路径；
另一方面则意味着，他们在履责过程中任何微不足道的错误都会暴露在问责主体甚至公众面前，而这就可能扭曲他们对问责措施的回应。

对任何政府机构来说，履责失败都是一种不可避免的概率性事件，即无论多么努力，所有机构都有可能履责失败。在问答式问责制下，如果一个机构能够证成其所有履责行为，那么，虽然失败的结果无法改变，但这一事实则能够获得理解，进而，相关各方可以摒弃前嫌，该机构也仍然可以期望在相关方的信任之下履行职责。而在制裁式问责制及其所造成的透明环境下，对政府机构来说，一次微不足道的错误就可能造成长期信用污点，而随之受到的制裁则赋予了它在公众面前的负面形象，因为在公众眼中，只有“坏人”才会受到制裁。这就像是一个因为晚还了1块钱信用卡欠款而被记录失信的人，无论他平时的表现多么为人称道，但在所有需要审核其信用报告的主体看来，他都成了一个“坏人”。由此，我们看到了透明性所内含的不对称性，即正透明性与负透明性产生的是不同的效果，无论个人还是机构，长期的良好行为记录所带来的积极影响，都会很快地被一次微不足道的错误行为记录所带来的消极影响所淹没。当然，从制裁式问责制的设计逻辑来看，正是由于制裁具有这样的效果，它才能够发挥纠错功能。但从问责对象的角度来看，既然履责失败是一种不可避免的概率性事件，仅仅因此而受到制裁就是不公平的，进而，他就可能采取一些行动来抵消这种不公平对待的影响。

首先，既然制裁式问责制的不公平性被视为透明化的一个结果，一些管理对象就会采取对抗透明化的行动。无疑，制裁式问责制内在地要求实现政府过程的透明化，但同时，履责行为也客观地需要某种封闭性(郭巍青、张艺，2021)。所以，在实践中，所有透明化都是有限度的，正如阳光虽然普照万物，却总有一些事物可以不被阳光照到一样。比如，决策是最重要的政府行为，所以，要让决策者做出负责任的决策，一种办法就是推动决策过程的透明化，要么将决策者直接暴露在公众面前，要么对决策过程进行详细记录、存档并对公众公开，让公众可以通过这些记录来分析、审查和还原决策过程。这里的微妙之处在于，让不同决策者相互辩论本属于问答式问责制下的一种公共证成机制，即决策者间的理性论辩有助于公众理解决策及其所涉及的相关问题，但当这种模式被纳入制裁式问责制的框架之下时，辩论过程就变成了一个“找碴”的过程，如果所制定出的决策在实践中失败了，那论辩各方的每一句话都可能成为导致政策失败的原因，并由此成为被制裁的依据。这种发展的结果是，政策辩论很快失去了决策功能，在正式的辩论环节，越来越多决策者要么不说话，要么说的全是不会被“找碴”的话，真正的决策过程则转移到了决策者间非正式的交流场合。类似地，既然决策记录变成了一种错误档案，决策者间真正有意义的交流也逐渐转移到了无需记录的场合(Sunstein，2017)。在这个过程中，决策者原本的隐私空间变成了事实上的决策空间，而由于这一空间可以免于公共问责，制裁式问责制就失去了作用对象。我们之所以把这类行为称作反透明化而不是反公开化，是因为公开化关注的是理由，透明化关注的是错误，而在前述过程中，所有相关方关注的焦点显然都不在于理由，而在于错误。

当然，今天，透明化的典型表现是对政府产出的指标化呈现，而在这方面，管理对象也采取了许多反透明化的行动。一方面，虽然量化技术一直在进步，但政府产出中总有一些是无法被量化的，这并不是说它们不能以指标化的形式得到呈现，而是说它们只能以质性指标的形式出现。比如，某个管理部门可能希望知道其所有管理对象的产出特色，而这一信息就只能以质性描述的形式出现，相应地，所有管理对象在对自身特色的呈现上就有了很大的自主空间，可以充分地扬长避短。管理部门想要特色信息的目的在于了解管理对象的短板，但它最后看到的则都是长处。当然，管理部门也可以通过专家打分的方式来将特色信息定量化，通过分数来找到短板，而以这种方式产出的数字显然失去了它应有的客观性，某些管理对象则得以将其履责不力隐藏在透明的数字背后。另一方面，在量化指标的运用过程中，数字的生产也从来都不是透明的。比如，对再就业福利项目的工作人员来说，他可以把失业者的所有外出行为都登记为求职行为，只要失业者愿意配合这种说法，甚至愿意留下一些求职痕迹，那由此产生的求职数据就是经得起审核的(Soss et al.，2011)；
对医疗机构来说，只要采取拒绝重症病人或人为维持病人生命指征的做法，那再严苛的死亡率指标也是可以达成的(穆勒，2020)；
对预算执行部门来说，要完成支出进度指标，浪费式的突击花钱更不是什么难事。所有这些行为最后都生产出了一个个透明的数字，但这些数字显然并不能反映现实。通过这些数字，管理部门可能发现所有管理对象都做出了负责任的行政，而实际上，这些数字本身恰是许多不负责任行为的结果。

其次，既然犯错被视为一种不可避免的概率性事件，那就意味着所有管理对象迟早都会犯错，而在无法改变因此遭受制裁的前提下，管理对象就会倾向于做出一些过度履责的行为，以表明自己虽然犯了错，却并没有过失，由此与那些有过失的错误区别开来，以降低自己在制裁中的应受性(liability)。这种过度履责的主要表现是行为的全面合规化。如前所说，制裁式问责制要求所有管理对象成功地履行职责，当后者做到了这一点，就等于做了一件正确的事。那么，如何才能做出正确的事？显然，只有通过正确的方法才能做出正确的事，所以，要做出正确的事，首先就要找到正确的做事方法。在实践中，正确的做事方法有两大来源。第一个来源是管理部门，即管理对象可能把管理部门的要求等同于正确的做事方法，所以，在试图采取任何行动时，它都要去寻找管理部门的明确要求，如果没有明确要求，则通过事无巨细的请示来获得明确要求(许玉镇，2020)。对执行了这样一种“方法论”的管理对象来说，它仍然无法避免失败，但即使是在履责失败的情况下，它的所有行为也都是出自正确的方法。这么做的直接后果是把管理部门的要求变成了失败的原因，只要意识到这一点，管理部门就会拒绝成为管理对象的方法来源。在这种情况下，管理对象就得自己创造正确方法。

正确方法的第二个来源是管理对象自身，即成功地履责意味着管理对象需要自行找到具有正确性的做事方法，或至少能证明一直在寻找具有正确性的做事方法。在逻辑上，只要明确了要达成的绩效指标，管理对象就一定能够找到达成它的方法。当然，某项绩效指标可能比较复杂，很难找到一种正确的方法去达成它，这就需要对它进行分解、简化，即要达成比较复杂的指标A，先得达成相对简单的指标B，而要达成指标B，先得达成更加简单的指标C。由此，复杂任务就变成了简单任务，而在对简单任务的完成上，管理对象是比较容易找到正确方法的。在这里，对任务的明晰化、简单化、线性化构成了一种具有正确性的方法论，它使所有简单任务都获得了一种呼之欲出的正确方法，随时等待管理对象去发现和采纳。但仅此并不足以保证管理对象在面对所有任务时都能发现这些正确方法，为了做到这一点，管理对象还须总结成功经验，从中提炼出一般性的原则，并将其固化为一套行为规范。进而，只要遵守了这些规范，管理对象就几乎不可能找不到正确的做事方法，那在逻辑上，它就应当取得成功。如果它失败了，这一结果也是由它不能控制的偶然因素造成的，对此，它没有任何过失，因为它已经付出了全部努力。虽然这也不能改变失败的事实，不能使它免于制裁，但与那些存在过失的制裁对象相比，无过失的事实就赋予了它以弱应受性，而这种弱应受性就使它在所有“坏人”中呈现出了较强的“好人”潜质。所以，为了让自己具有这种“好人”潜质，越来越多机构开始出台或采纳以正确方法为基础的行为规范。其中，正确方法通常需要得到具有权威性的专业机构的认证，在基于这些正确方法建立起了复杂的行为规范后，履责过程就变成了一个合规过程，无论对于政府机构还是行政人员，要成功地履责就是要完全按照规范来开展行动。在这里，如果所有组织规范都的确建立在正确方法之上，那过度履责的结果可能仅仅是增加了行政成本；
但如果某一种正确方法存在缺陷，那过度履责的结果就是阻碍了行政责任的履行。如果政府过程是不透明的，过度履责的行为将毫无意义，正是由于政府过程的透明化，过度履责才成了管理对象用以抵消其潜在消极影响的一种策略。

最后，虽然透明化是为了让政府机构更加积极地承担责任，但在实践中，很多机构发现，它们也可以借助透明化将某些责任向外转移。比如，中国的气象信息发布是各级气象部门的职责，而且，在很长时期内，各级气象部门都是通过特定官方渠道履行发布信息之责任的。在这种模式下，很多人习惯了通过特定的电视节目或报纸栏目来获取气象信息，而由于这些渠道的官方性质，任何一个渠道发布了错误信息，都可能成为相关气象部门的责任事故。在这里，这些渠道的官方属性是气象部门封闭性的一个结果。而在今天，气象部门选择了将信息接口对外公开，使所有人都有无数的渠道可以获取气象信息，在这种情况下，如果还有人不会获取气象信息或获取了错误的信息，那这就完全是他自己的责任，因为在信息已经如此透明的前提下，还出现了信息获取的失败，只能说明他对自己不负责任。在美国，奥巴马政府在主政不久后，就推出了“开放政府”改革，宣称要带来美国历史上最透明的政府，与此同时，美国政府的许多监管职能则受到了削弱。这里的逻辑也是，当政府过程变得足够透明，就意味着政府的监管对象——主要是企业——的所有行为也变得透明，进而，公众就可以通过这些信息来自己做选择，而无需政府通过监管来替他们做选择了(Etzioni，2018)。

类似地，“助推”式监管也在奥巴马政府期间迅速发展起来。所谓助推，就是政府通过提供信息来引导公众自己做选择。比如，如果所有可乐瓶上都印上每年全世界因长期喝可乐而患病致死的人数，那消费者预期会减少可乐消费，而无需政府大费周章地控制可乐生产。从一个方面来看，这些发展增强了个体的选择，而从传统的福利主义观点来看，个体自己的选择显然是最符合其利益的(Christiano，2016)；
从另一个方面来看，这些发展也促进了责任从政府向个体的转移，而在很多时候，个体自己的履责能力是不足的。典型例子是美国的竞选捐款监管改革。在透明化的浪潮下，许多保守派法官和政治家认为，只要披露捐款的流向，选民自然就会做出负责任的政治选择，因而要求并实际推动了放松捐款监管的改革。但在实践中，这么做的结果则是增强了大金主对选举过程的影响(Pozen，2018)，这表明许多人并没有能力基于透明的信息来做出负责任的选择，进而，政府机构借助透明化完成的责任转移也就构成了一种不负责的行为。

可见，在实践中，透明化经常不能带来使政府机构更加负责任的结果，究其原因：

就像在科学研究中，“失败是成功之母”，再优秀的科学家也只有在经历无数失败之后才可能做出突破性的成果，在内部人看来，这里的失败是为成功所作的准备。而如果他的整个研究过程都被透明化，那在管理部门及公众看来，他就一直在失败，一直在浪费纳税人的钱，就不配继续从事研究。结果，为了避免受到制裁，科学家就会倾向于从事更容易成功的研究，而这样的研究通常也是较没有价值的研究，如果透明化使得科学家整体上转向从事低价值的研究，就削弱了科学界对于公众的责任。同样的道理也适用于政府过程。对于其中的内部人来说，偶然的失败并不等于不负责任，透明化及相应的制裁却会把它变得不负责任，从而扭曲管理对象的行为。

在某种意义上，透明化只能让问责主体“看见”问责对象的行为，却不能让它“理解”所看见之事的意义，使得所有被暴露在观者眼前的行为都存在被误解为错误的风险，进而，问责主体与问责对象通过问责所开展的互动就必然存在意义缺失，而问责也就难以促进它所指向的责任的实现。20世纪70年代，美国政界对科学界发起了一场问责风暴，认为科学基金的评审过程不够透明，导致纳税人的钱被浪费在了一些没有价值的项目上，并要求美国科学基金公开评审人信息。显然，如果真的公开评审人信息，马上就会出现关于评审行为的各种量化统计，而这些数据必然会影响评审人的行为。所以，美国科学基金坚持将评审人的匿名性保留了下来，而这样一种不透明的评审也成了当代许多国家科学评审中的标准实践(Baldwin，2018)。虽然匿名评审制度也有缺陷，但从各国政府并没有强行破坏它的情况来看，信任科学家是让科学家承担责任的前提，这仍是政治家们所认同的。在这里，匿名评审类似于公示评论，是科学领域的一种问答式问责制——评审对象需要面对代表科学共同体的评审人做出许多预判性的回答，它广泛存在于科技政策执行环节的事实表明了以信任为基础的问责制度的现实性。现在，基于政府过程已变得更加透明的现实，我们需要在政府内部构造一些合理的自主判断与行动空间，让政府机构能够基于信任去履行职责。只有这样，责任才能更多地成为政府行为的动力，而从这种动力出发的行政行为才能构成一种负责任的行政。

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