国有参股企业领导人员经济责任审计的探讨
时间：2023-06-03 21:30:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
◆江秀云 邹峰毅/广州汽车集团股份有限公司
目前，国有控股企业领导人员经济责任审计已基本实现全覆盖，其在规范权力运行、加强干部管理、推动反腐倡廉、促进国有企业高质量发展等方面发挥了积极作用。同时，国有企业混合所有制下的审计工作仍存在一些问题。本文以国有参股企业审计实践为例，探究当前国有参股企业领导人员经济责任审计面临的问题，分析问题产生的原因并寻求创新路径，以期为实现国有企业审计全覆盖、防范国有资产流失风险、促进国有资本更好更优发展提供参考。
当前，国有企业改革取得重大进展，国有企业的活力、市场竞争力得到不断加强，国有经济控制力、影响力不断提高。随着市场化程度的提高，国有企业的性质由国有独资或全民所有制主导，逐步向国有独资、全民所有制、国有控股、国有实际控股和国有参股等多元化形式发展。
在国有企业发展过程中，当新业务、新产业和新业态出现，需借助社会资本或国内外非公有制企业的资源和技术去实现企业战略目的时，出现的以参股而不控股为特点的混合所有制合作形式，即国有参股企业。该类企业的管理主要以企业章程或合资合作协议为核心，通过董事、监事和高级管理人员的委派实现国有企业对国有参股企业的经营管理。
由于国有参股企业与国有控股企业在股权结构、经营机制、法人治理结构和管控方式等方面有所不同，导致企业国有资产在管理层面、操作层面和价值层面流失的风险增大。因此，国有参股企业领导人员经济责任审计除了围绕领导干部权力运行和责任落实情况这条主线开展常规审计外，还需重点关注派驻领导干部在维护国有企业股东方的主体利益方面是否履职尽责，在维护国有资产保值增值和防止国有资产流失方面是否发挥应有作用。
（一）法律法规有盲区。2019年，国资委印发《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》，要求中央企业加强参股管理，随后地方国资监管部门也相继出台规定要求地方国企加强参股管理。但在加强国有股权管理的同时，各级规定普遍仅要求对企业负责人开展任期经济责任审计，并未对国有参股企业领导人员经济责任审计作出具体要求。同时，2021年修订的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）也只要求国家审计机关对国有企业、国有资本占控股地位或者主导地位的企业开展审计监督，并未提及国有参股企业。对国有参股企业领导人员经济责任审计，其工作依据在法律法规上存在一定的盲区。随着非控股的国有参股企业数量不断增加，可能存在审计监督不到位导致的国有资产流失风险。
（二）审计内容不明确。由于国有企业集团总部对国有参股企业不具有实际经营控制权，派驻的领导干部也非企业的实际控制人，同时国有参股企业的经营机制相对市场化，对照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》关于审计内容的要求，对国有参股企业领导人员开展经济责任审计时，在贯彻执行党和国家有关方针政策及决策部署、企业发展战略、企业治理结构等方面的审计还存在具体审计事项不明确的问题。
（三）问题定责缺指引。由于管控权责不匹配，在国有参股企业领导人员经济责任审计中，审计问题责任认定方面存在一定的难度，如合资合作共同承担事项责任如何划分，如何判定派驻领导干部是否发挥作用、是否存在谋取私利，如何区分失误、错误或无意过失等，均缺乏明确的指引。
（一）为什么审——把握好审计工作依据
目前虽然未有规章制度直接要求对国有参股企业领导人员开展经济责任审计，但《审计法》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》等一系列法律文件都提出，要对国有资本实现审计全覆盖、对国有企业混合所有制改革进程监督等要求，这些要求都是开展国有参股企业领导人员经济责任审计的重要支撑和法理依据。
（二）审谁——把握好审计对象范围
国有企业作为股东方，其委派到国有参股企业的领导干部通常分为“坐班领导”和“非坐班领导”两种，其中董事和监事属于非坐班的领导干部，主要是对企业财务预算、重大经营项目等进行决策管理，不直接参与企业的具体经营管理；
而派驻到企业的高级管理人员则属于坐班领导，直接参与企业的经营生产、决策和管理，掌握着企业经营的最新状况。为充分发挥审计效果，开展国有参股企业领导人员经济责任审计，应从“坐班领导”开始，通过“边探索、边总结、边实践、边完善”的模式，逐步覆盖到“非坐班领导”，分步实现对国有参股企业领导人员经济责任审计的全覆盖。
（三）审什么——把握好审计目标和内容
开展国有参股企业领导人员经济责任审计，要思考领导干部“管什么”，以国有资产流向为主线，以企业合规经营为基础，以促进领导干部维护落实股东权益、防范国有资产流失和国有资产保值增值为审计目的，重点关注派驻领导干部在履行经济责任中的“不作为”和“慢作为”情况。主要是指领导干部不愿意担当，未按约履行股东权责，在重大投资决策损害国有企业利益时，不表态、不制止，致使一些重大投资项目出现损失；
国有参股企业的社会合作方在违反约定决策程序、越权决策时，领导干部不及时向国有企业股东方报告，致使国有资产流失；
以企业分管权责为理由，不参与公司治理，没有推动建设有效制衡的企业治理结构；
不关注参股企业财务状况，出现摊销成本、不合理分红、薪酬福利超标准发放；
在参股企业与社会企业关联交易时，不主动关注，出现利润转移，导致国有企业利润受损等情况。
（四）怎么审——把握好高效实现路径
一是充分利用政务公开的外部信息资源，甄别国有参股企业的货物采购、金融投资、项目合作等日常经营环节中，社会合作方及项目是否存在不合规、不合法的问题。二是以大数据审计方法推进审计数据全量分析和研究型分析，紧盯业务经营的决策和开展、资产处置、财务情况等关键环节，加强国有资产的全过程追踪。三是充分利用兄弟企业的业务数据开展审计数据综合比对和关联分析，实现跨企业、跨业务的生态链数据闭环关联分析，通过分析模型和数据算法，提高数据分析的效率与精准度。
（五）怎么认定——把握好问题责任认定
国有参股企业是国有企业创新发展的尝试，对于审计发现的问题，在防范国有资产流失的原则下，要科学区分国有资产流失和国有资产正常损失，在经营过程中符合公开、公平、公正的市场交换原则的正常行为导致的损失，就不应认定为国有资产流失；
同时要贯彻习近平总书记“三个区分开来”的重要要求，对是否忠实履行法定职责、严格财经纪律，其经济活动是否真实、合法、有效等问题，要综合考虑问题的历史背景和决策过程、性质、后果，以及领导干部实际所起的作用等情况，实事求是地进行分析，研判相关问题是不是在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，是不是为推动发展的无意过失等，据此合理界定责任。
