论人身安全保护令执行主体的现实困境及其出路

陈 亦 可

(中南财经政法大学 法学院, 湖北 武汉 430073)

近年来,我国家庭暴力事件时有发生,由于发生家庭暴力的主体具有多样性,从而造成家庭暴力现象呈多样化发展倾向。

家庭暴力行径不仅仅是指家庭中夫妻之间的各种暴力行为,也包括父母子女之间的非法暴力行为。

针对此类暴力行为,《反家庭暴力法》应运而生。2016年,全国人民代表大会常务委员会发布《反家庭暴力法》,为这些遭受家庭暴力或面临此类威胁的当事人提供了现实的解决方案——申请人身安全保护令。

人身安全保护令制度源自公元12世纪的英格兰王时期,是一种签发生效的法庭手令。人身安全保护令是经当事人申请而对申请人的人身权利提供及时有效的司法保护和救济。

作为《反家庭暴力法》中的核心内容, 人身保护令的实践首次将公法治理介入到公民家庭矛盾的解决之中, 对于保护公民人身安全和维护社会和谐具有重要作用。

我国的人身安全保护令由国家强制力作保障,对加害人的相关行为作出限制和惩罚,以保护受害人的人身安全。自《反家庭暴力法》实施以来,各地各级法院对家事案件不断探索新的审理模式,从文书网上公布的数据看来,人身保护令发出的数量呈现逐年递增的趋势。作为一项独立的救济途径,保护令制度在越来越多的司法实践中得到了推动落实。从2016年的218件到2020年的390件可以看出人身保护令制度在基层实施现状较为良好,得到了人民群众的支持。

近年来,我国学者针对人身安全保护令的完善和发展也进行了大量的研究。

李瀚琰认为我国的人身保护令执行体系可以借鉴域外经验, 提出了增加专门执行立法、明确“三主体两辅助”的执行主体和对违反行为予以刑事处罚的结论[1]; 赵颖认为对于警察权在人身保护令案件中的执行应当进行权限设定, 要以安全为优先考虑, 通过立法授权明确警察的职责, 并引入多元化社会治理主体参与实现社会联动[2]; 张维炜认为降低暴力举证门槛,明确《人民警察法》所赋予警察作为执行主体的权利和义务是提高人身安全保护令执行率的重要内容[3]。

以上学者都认为明确人身安全保护令的执行主体对于减少家庭暴力事件、维护《反家庭暴力法》权威具有重要作用, 但在现实中人身安全保护令主体往往会陷入困境中。

因此,针对于人身保护令实施中所陷入的困境和效力的不足, 有必要重新审视我国《反家庭暴力法》中对人身安全保护令执行主体的规定, 从顶层设计、工作机制、激发主体活力等方面提出建议, 来应对中国社会转型时期家庭暴力场景下的具体挑战。

对于人身安全保护令的执行主体,虽然在《反家庭暴力法》中将法院明确规定为执行主体,但在理论界依然存在争议,主要有两种观点:一种认为应该由公安机关作为人身安全保护令的执行主体,另一种认为法院作为执行主体更为合适。

1. 公安机关主体说

支持人身安全保护令应由公安机关具体负责执行的原因主要有3点。

(1) 从比较法角度看,对行为禁止和纯行为作为的执行主要由公安机关进行。在美国的司法实践中,法庭在通知法律执行官后,由法律执行官负责人身安全保护令的送达和执行,最终分别送达当地执法部门、州登记处及申请人代表机构等,再由这些地方部门具体负责实施[4]。所以美国具体负责执行保护令的主要是警察等执法机构,警察在收到保护令后,在当事人报警的情况下,警察都会尽力保护申请人的人身安全,制止家庭暴力的发生。

(2) 从我国现行法律规定看,公安机关应该是人身安全保护令的执行主体。人身安全保护令的支持者认为我国《人民警察法》第二条规定的人民警察的任务中包括了保护公民的人身安全,预防、制止和惩治违法犯罪活动。而其中的预防和制止违法犯罪的任务与《反家庭暴力法》预防和制止家庭暴力的立法宗旨相吻合。反而人民法院司法警察的任务主要与维护法庭秩序有关,与预防和制止家庭暴力相去甚远。同时警察还具有治安管理处罚权,自身有足够的权限对施暴者及时进行控制和处罚。

(3) 从实践经验来看,由法院主要负责执行人身安全保护令不符合效率原则。因为人身安全保护令是由法院根据当事人的申请而作出的,公安机关可能并不了解这一制度,同时出于不同国家机关的原因,可能认为这属于法院的职责而非自身的职责。“有的地方公安机关接到家庭暴力报警后出警,发现受害人已经有人身安全保护令保护的,即不予处理”[5]即是这一心态的典型代表。同时,司法资源的有限、不告不理的被动地位使得法院在预防和制止家庭暴力方面处于心有余而力不足的境地。而公安部门则由于工作的特殊性,可以快速出警及时制止暴力。

综上所述,公安机关作为人身安全保护令的执行主体更优于人民法院。

2. 人民法院主体说

支持人身安全保护令应由人民法院负责执行的原因主要有3点。

(1) 公安机关对于家庭暴力行为的干预不得超出其法定职权。人身安全保护令的申请是由一个家庭成员作出的对另一个家庭成员行为的限制的申请,涉及了公民的权利义务关系,确切地说是平等民事主体之间的权利义务关系(尤其是夫妻之间的家庭暴力)。对这一权利义务的裁判应该是法院的职责,而非公安机关的职责。公安机关作为行政机关,必须严格遵循依法行政的原则,其法定职权并无裁判公民之间人身关系的权力。警察可以调解家庭矛盾,但不可以限制一方家庭成员的权利、增加其义务。

(2) 公安机关执行保护令的效果有限。警察权的主要目的在于维护国家公共秩序,同时也处于防止公权力过分干预私人自由,传统的私人自治及延伸出的“家庭自治”并不在公权力管辖的范围内。家暴行为虽然是在家庭这一私人领域进行,但家暴的惨痛后果往往会造成家庭的悲剧进而破坏社会秩序,这时不能囿于公私领域的划分,而应从维护公共秩序的角度需要警察权的及时介入。但是家庭暴力的隐蔽性、长期性使得警察的介入并没有取得很好的效果。固然家庭暴力发生时,需要警察及时介入制止暴力,但更重要的是之后的家庭生活,家暴受害人可能依然生活在家庭暴力的恐惧之中,而警察不可能长时间地陪伴在受害人身边。受害人自身需要的是得到精神上的支持、生活上的安宁和空间上的保障,而这些却难以从对施暴人的行政或刑事处罚中获得满足[6]。

(3) 人民法院的主动执行可以更好地符合受害人的意愿。在人身安全保护令作出后,如果加害人依然家暴受害人,受害人由于无法或者无力及时向法院提出申请,而人民法院可根据之前已作出的人身安全保护令积极作为,启动相关程序,主动执行。这样可实现公权力的合理介入,同时根据《反家庭暴力法》的规定对被申请人作出合法的惩罚措施,维护申请人的合法权益。

综上所述,从公安机关自身的法定职权、防范家庭暴力的效果、人民法院的主动介入方面出发,反对公安机关主体说者支持人民法院作为执行主体。我国《反家庭暴力法》第32条也明确规定了人身安全保护令由人民法院执行,公安机关及居民委员会、村民委员会等应当协助执行。

区别于理论争议,我国法律规定审判权和行政权分属于不同的执行主体。因此,对于家庭暴力的应对和人身安全保护令的执行也有不同的功能指向。不同主体之间的行为和功能应当有明晰的区别和划分。

1. 审判权与行政权对家庭暴力的不同应对方式

裁判权是审判权的核心领域,是对法律争议的处理[7]。行政权是对法律的执行、对国家的管理和服务。针对家庭暴力具有隐蔽性、长期性的特点,两种国家权力的应对方式是不同的,但是毋庸置疑的一点是他们都不可能长时间地守候在受害人身边,这是行政资源和司法资源的有限性所决定的。那么,针对家庭暴力的长期性与隐蔽性这一特征如果不能从正面的角度改变施暴者行为的话,即使施暴者认识到家暴对家人的伤害进而不再作出家暴行为,也只能从事后惩罚的角度依靠国家强制力对施暴者进行威慑。而在这一方面,公安机关的行政管理职能并不能发挥充分的作用。公安机关对于违反治安管理的公民个人可以实施行政强制措施和行政处罚。家暴受害者在报警后,警察出于维护家庭关系的角度,一般以调解双方关系为主。即使公安机关对加害人作出行政处罚,最重的拘留期限一般也不超过15天。而限制人身自由的强制措施在家庭暴力事件中往往具有即时性,这些并不能更好地给家暴受害者以安慰。同时由于权力的自我扩张性,为了避免行政权的滥用,公安机关必须依法行政,在自身的职权和权限范围内行事。家庭作为比较私密的领域,涉及到家庭成员之间的关系,公安机关应该审慎地介入。

审判权则由于自身的被动性,即不告不理,而可以更好地保障家庭成员的权利。人身安全保护令本身的期限性针对的是家庭暴力的长期性,在期限内家暴受害者申请人身安全保护令后即可受到人身安全保护令的保护,施暴者在期限内一旦再次家暴受害者,即要承担违反人身安全保护令的惩罚责任。这其实是为家暴者立了一条规矩,虽然不是物理上的约束措施,但对家暴者是种精神上的压力,可以在人身安全保护令期限内约束其行为。即使保护令到期后其依然能发挥作用,使施暴者不再施暴于家人。人身安全保护令是对施暴者的义务的增加,一方面,其不得作出人身安全保护令禁止的行为;另一方面,一旦违反了人身安全保护令,就要承担相应责任,而难以因家暴的隐蔽性逃避法律责任。所以,法院起到的主要执行作用指向其所具有的裁判功能,包括人身安全保护令裁定的作出和对违反人身安全保护令的被申请人的惩罚。

2. 公安机关与基层自治组织在人身保护令执行中的协助作用

公安机关既具有行政管理的职能,也具有侦查犯罪的职能,即兼具有行政执法权和刑事司法权。我国《宪法》《刑事诉讼法》及《人民警察法》都规定了公安机关的行政管理职能,并据此开展依法行政。当家暴发生时或者发生后,公安机关保护公民的人身安全是人民警察对于行政执法权的行使,此外还包括调查取证、协助就医、临时庇护等行为,这些都是《反家庭暴力法》视域下公安机关的协助作用。此外,在必要情况下,公安机关也可以通过行使刑事司法权来干预家庭暴力,协助人身安全保护令的执行。《反家庭暴力法》第14条和第35条为警察权力介入到自诉案件提供了法律上的可行性,从而对家庭暴力案件进行刑事立案、刑事侦查等。综合公安机关的行政执法权和刑事司法权,公安机关起到的协助作用应该主要指向其制止暴力、对施暴者采取强制措施等功能。

基层自治组织作为基层民众的自治机关,并不具有执法权,不能像法院或者公安机关一样依靠国家强制力对施暴者进行制裁。但是基层自治组织的优点在于离家暴受害者近,能够第一时间了解家暴行为,并在条件允许的情况下,协助家庭暴力的受害人报警、申请强制执行,从而在一定程度上制止家暴行为。综合基层自治组织所起的作用,我国基层自治组织起到的协助作用应该主要指向其监督功能和庇护功能。

综上所述,就人身安全保护令的执行主体而言,法院作为主要的执行主体、公安机关和基层群众组织发挥协助作用,都可以充分发挥人身安全保护令的功能,只是需要厘清各方主体职责。

目前在人身安全保护令执行上,人民法院作为保护令的执行主体,公安机关、村委会和居委会对执行主体进行协助执行。但无论是执行主体或是协助机关在司法实践中仍然面临着许多问题。

1. 法院:证据认定困难

尽管《反家庭暴力法》中为相关受害人提供了人身保护令的有力武器,但在司法实践中申请数量并不可观,原因之一是受害人举证困难。受害人提出申请往往需提供一定的证据证明其有遭受家暴或面临家暴现实危险的情形,但通常受害人在家暴事件中处于弱势地位,其保留证据的意识不强[8]。一方面,《反家庭暴力法》第23条提到的家庭暴力的现实难以认定;另一方面,在我国此类民事诉讼中的举证责任标准具有“高度可能性”。如果同样将“高度可能性”标准适用于人身安全保护令之中,那就会对申请人提出过高的举证标准,以至于保护令的目的无法得到较好的实现[9]。因为越是拔高相关证据的证明标准,家庭暴力的事实就越难以认定。由于家庭暴力具有私密性、隐蔽性和突发性,法院受制于“不告不理”的原则,法院很难事后采集到相应的证据,而家暴受害人受限于当时的情况,也无法及时固定证据。而且司法实践中不同法院的认定标准也有一定的出入,证据的证明程度也不尽相同,这种“同案不同判”的情况不仅不利于保护受害人的人身安全,更是在一定程度上间接地纵容施暴者,降低了群众的法治获得感[10]。保护令下发的一个决定因素就是相关证据的证明效力是否达到相关的标准。虽然相关证据的证明效力的确重要,但是在暴力事件中证据的选择和适用界限的合理性则待商榷。

2. 公安机关:保护力度不够

人身安全保护令的实施采用一个主体机关和两个协助机关共同执行的制度,构建了以法院为主体,公安、居委会或村委会共同协助的实践模式。反家庭暴力作为一项系统工程,往往涉及社会救助的方方面面,因此多部门的协调和联动十分重要。所以法律规定三个实施机关是出于实践的需要,但是该法只规定了各机构自己的职能而没有对多机构合作的模式进行规定,合作救治的机制尚不明确。同时《反家庭暴力法》也仅仅规定了这三个机构组织对保护令进行执行,但具体怎么执行,对被申请人执行的边界、强度如何等一概规定不详[11]。尤其是作为公安机关的具体职责并不明确,这会让以依法行政为原则的公安机关无所适从。同时对公安机关的具体职责的不明确还可能导致另一个后果,即公安机关对自身责任的推诿。前文提到的“公安机关接到家庭暴力报警后出警,发现受害人已经有人身安全保护令保护的,即不予处理”就是鲜明的例子。

3. 基层群众自治组织:监督执行缺位

作为家庭成员生活的社区,基层自治组织在发挥自身协助作用方面并不充分。主要原因在于:一方面,基层自治组织对于人身安全保护令制度的理解不够,或者说相当一部分基层群众自治组织可能并不清楚人身安全保护令制度;另一方面,基层群众自治组织受传统观念的影响,碍于共同生活的因素,不太好干涉别人的家事,这导致了基层群众自治组织的协助作用发挥很不充分。人身安全保护令具有期限性,这种期限性主要是针对于家庭暴力的长期性,然而保护令所具备的期限性往往无法和家庭暴力的长期性相匹配,受害者无法获得长期保障,无法从根本上防止家庭暴力事件的发生。要想从根本上解决家庭暴力,需要在保护令作用的基础上结合其他制度共同作用,因为本质上为暂时性的保护令无法彻底解决家庭问题[12]。作为与家庭成员共同生活的社区可以为家庭暴力的解决提供积极的环境,以助于家庭暴力问题的解决。

家庭暴力的治理极其艰难,仅仅依靠政府来干预家庭暴力的机制在当下社会已经行不通,更多的是需要借助社会多方主体的预防监督作用,尤其是发挥公安机关、居委会或村委会这三者的协助作用。法院掌握审判权做终局判断,公安机关依靠国家强制力止暴治恶;居委会、村委会作为基层群众自治组织应有效监督和预防暴力事件,对于家庭暴力的施暴者及时予以教育,对于严重的家庭暴力案件予以上报。

1. 法院可减轻受害者的证明责任

《反家庭暴力法》中并未对证据的证明力大小进行规定,但由于暴力行为的证据收集和固定的难度较大,受害人也缺乏收集完整证据的能力。所以“谁主张谁举证”的举证原则对于证据收集不足或者效力不足的被害人十分不利,也会加剧加害人的加害行为。因此,如果受害者在遭受家暴但无法提供合格证据后就会被拒绝人身安全保护令的申请,那么对于受害者的保护就无从谈起。因此,在家庭暴力案件中对人身安全保护令的举证应当与民事诉讼法的规定有所差别。举证责任倒置是可以尝试的方法之一。

所谓举证责任倒置就是将本应该由原告人承担的证据证明责任转移到被告方,由被告对争议进行证据证明;如果被告方无法提供合格证据进行观点证明,那么就会推定对方主张的事实成立。这种责任的倒置能够大大减轻被害人证据收集的压力,鉴于被害人本身就处在受威胁、恐吓的状态下,行为能力也会受到一定的限制,这种倒置的制度可以在一定程度上让被害人尝试去申请人身安全保护令[13]。对于加害人而言,由他来证明自己没有进行家庭暴力的行为相对容易,只需要通过简单的证据就可以证明自己的清白。况且一般情况下家庭暴力的施暴者多为男性,在家庭中承担着权力中心的功能角色,从社会道德和家庭角色分工角度来看,男性更有责任来进行举证。

2. 公安机关应积极出警、固定证据

警察负有维护社会秩序、维护人民合法利益的职责。在人身安全保护令制度中,警察应积极履行以下责任:一是在接到受害者或者其他相关人的报警电话后,应及时出警,制止家庭暴力,打击暴力行为;二是在出警中应及时固定相关证据,并保留存档出警记录,以便日后使用;三是应积极向家暴受害者普及人身安全保护令的知识,告知对方可以申请人身安全保护令的条件,如何向法院申请等;四是对于辖区内的人身安全保护令申请人在期限内保持特别的注意义务,及时保护申请人的合法权益;五是对于施暴者违反人身安全保护令或者其他违法犯罪行为,要依法及时处置。

3. 基层群众自治组织应发挥监督作用

基层自治组织是基层群众自我管理的组织,其虽然不具有执法权,但却因施暴者居住于此基层组织可以更好地监督施暴者。这种监督包括:一是在条件允许的情况下及时制止施暴人的家暴行为;二是一旦发现家暴行为应及时报警;三是积极开展社区活动,建设和谐的邻里环境,在潜移默化中减少家暴的发生。

4. 完善相关法律法规,明确执行主体的具体职责

可以建议有关机关对于现行法律法规进行完善,特别是需要细化人身安全保护令的条款,并且对人身安全保护令的执行主体的具体职责作出更为明确的规定。同时,针对公安机关和基层群众自治组织开展人身安全保护令的普法教育和宣传。司法作为公平正义的最后一道防线,合理合法合情地裁判家暴案件能够对人们践行社会主义核心价值观起到积极的引领作用。面对违法成本低、惩戒力度不严的问题,立法、司法部门应当提高违法者的违法成本,加大惩罚力度,使之处于有法律约束且严格约束的状态,这样才能更好地发挥法律“指挥棒”的作用。家庭暴力是一种社会案件,因此,解决社会案件也需要社会主体共同来解决。加强受害者对家庭暴力和救济方式的认识能帮助家庭暴力受害者在面对家庭暴力案件时进行有效而充分的求助,这需要各部门联动,引导国家机关、社会团体、企事业单位广泛参与到家庭暴力的干预中,形成干预主体多元化、职能相互衔接配套的干预机制[14]。

建设和谐家庭、培育和谐家风对于中华民族的伟大复兴具有重要意义。因此,加快人身安全保护令制度的完善刻不容缓。人身安全保护令制度是《反家庭暴力法》的“牙齿”,但不能忽视其在司法实践中凸显的问题。在家事审判改革中应当进一步考虑对人身安全保护令制度的完善和细化,充分考虑家庭暴力受害人和加害人之间的特殊关系,同时兼顾受害人家庭稳定;执行机关也应考虑相关证据的收集难度,加快建立统一的证据认定标准,充分发挥公安机关、基层自治组织的协助作用。人身安全保护令的完善一定会对维护社会的和谐稳定起到重要作用。以上关于人身安全保护令执行主体困境和出路的分析为完善该制度提出了思考和建议,同时也希望能促进我国家事案件处理的改革。

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