责任伦理视域下基层干部“反向避责”的破解之策

司海燕，张玉枚

（中共镇江市委党校，江苏镇江 212000）

当前，第一个百年目标已经实现，我国正朝着第二个百年目标努力奋进，许多新任务、新要求和新挑战亟须广大干部担当作为、创新发展。习近平总书记在多次讲话中强调，是否具有担当精神，是否能够忠诚履职、尽心尽责、勇于担责，是检验每一个基层干部身上是否具有共产党人先进性和纯洁性的重要方面。责任作为基层干部服务人民的根本旨归，其伦理维度是否坚实、丰富，直接决定着行政系统的效率效能，然而，面对越来越多的不确定性因素及风险社会的到来，基层治理出现“为官不为”和“避责行为”等现象。如何准确把握“为官不为”和“避责行为”的实质并以责任伦理约束激励基层干部担当作为，成为当前基层治理中亟须破解的问题。

责任伦理的概念最早由马克斯·韦伯提出，他认为伦理有两种类型：一种是信念伦理，狭义上是指建构在特定信念或信仰基础之上的伦理学理论，具有理性化、形而上的特点，这种伦理指导下的行为以信念或信仰为终极道德追求和最高准则，把行动目的或动机放在第一位，不会考虑行为后果；
另一种是责任伦理，要充分考虑行为可能发生的后果［1］。责任伦理个体既有的责任意识，作为伦理学的应用维度，解释力更大、适用范围更广且更有弹性。首先，责任伦理是链接应然层面伦理理念与实然层面实践原则的重要环节。既可以追溯到形而上的诉求，又可以观照行为的方法与原则。其次，责任伦理是贯通行为动机与行为结果的逻辑主线，即通过责任伦理的理论形态，将目的、手段与结果都纳入统一的意识规范之下，使个体的行为动机与结果保持一致，达到“顾及后果”的效果。最后，责任伦理是连通个体道德与公共法律体系的必要枢纽。责任作为伦理学的核心，以规范行为的方式呈现出来，把个体行为与公共环境紧密联系起来，使每个个体在作出选择时充分考虑对社会的影响。

在现代化社会中，社会信仰各有不同，如何消弭利益诉求不一带来的行为差异，就需要在责任释义框架下，树立一种对当下各种社会风险和复杂行为造成的复杂结果负责的价值追求，也就是行为主体要承担“前瞻性责任”。责任伦理因此拥有“合善性”“合法性”“合道德性”的三重特性［2］。基层干部处于服务人民的第一线，其贯彻执行政策的程度和效果直接影响人民群众的满意度和幸福感。基于责任伦理视域对基层干部的行为进行规约有三重考量：一是要把意图动机至善作为价值追求尽职尽责，表现为“党的一切奋斗和工作都是为了造福人民”；
二是要在合法的范围内尽职尽责，表现为“基层干部为民服务严格遵守党纪国法的规定”；
三是要在“合道德性”的范围内尽职尽责，对治理行为可能产生的对群众的影响提前预设，做好谋划，表现为“基层干部的行为要按照群众与社会公认的道德标准行事”。

（一）治理行为动机“合善性”

责任伦理在自我利益之外注重他者利益，突破了传统哲学探讨道德问题的方式，建立了以“他”为逻辑起点的新范式［3］。责任伦理蕴含的意识及价值取向，是责任伦理要求的应然表现形式，表达并追求善治的良好意愿和动机，基层干部面对群众最首要的出发点是遵从动机的善，“全心全意为人民服务”的宗旨体现的就是责任伦理规约下的动机合善性。这是责任伦理价值目标的设定，表征着责任伦理的发展方向。对于基层干部来说，不仅要执行上级纲领政策、履行上级交办的任务，更要主动作为，想人民所想，急人民所急，对人民负责，为人民办事，一切思考与行动都应该是让人民过上更美好的生活。正如习近平总书记所说，“人民群众对美好生活的向往就是我们奋斗的目标”。

（二）治理行为方式“合法性”

传统伦理视角下的道德逻辑比较简单，而责任伦理相对更为复杂，它处理的是主体对集体负责的应当性问题。责任伦理表征治理主体行为方式和手段的正当性和有效性。通过制度安排、设计、原则等规范对治理主体的行为方式进行规约，使其为民服务的手段正当、有效，是达到治理行为目的与结果相统一的不可或缺的目标。基层干部职责所在是落实上级政策、联系群众、为群众办事，其治理行为方式是否符合责任伦理的要求，影响着群众对政府执政的满意度。善意执法，有温度暖人心，暴力执法则可能造成违纪，损害干群关系，甚至损害政府公信力。基于此，基层干部为民服务的方式应合理正当，具有伦理考量，符合人民群众的期待。

（三）治理行为结果“合道德性”

责任伦理面对个人利益与“他人”利益发生冲突的情境，往往会将个人利益置于最后，而首先考虑“他人”利益，这就决定责任伦理视域下治理行为的结果一定遵循“他人”的需求［4］。这个“他人”指的是服务对象，也就是人民群众。基层干部将责任伦理作为重要行为规范，就会把符合群众期待作为价值追求。基层事务复杂烦琐，基层干部在面对“伦理困境”时，将政策要求、已经开展的工作以及将要作出的治理行为与责任伦理的基本价值标识进行观照、对应并加以检测，使其符合人民群众的需要和社会道德接受的限度。比如，某些基层为了迎接上级检查移花接木搞景观，或者为了挡住丑陋之地搞“遮羞墙”，这些行为背后都充斥着“无序的伦理”。正当的责任伦理之下，基层干部的所有作为都要以人民接受和满意为“晴雨表”，否则就会丧失人民群众的支持和拥护。

责任依靠担当体现其价值，所以人们把担当视为“责任重于泰山”。顾名思义，“反向避责”是与主动担责和履职尽责相悖的。“避责”，古称“逭责”，从“逭”的造字形态看，有为官逃避责任之义［5］，也就是指具体工作中“为官不为”和“避责行为”的现象。“反向避责”是下级向上级主动发起的避责行为，有些基层干部在具体工作中首先想到的不是怎样把工作干好，而是先考虑怎样利用“下级服从上级”的制度设计规避自己不作为、慢作为的责任，对出现的问题不从主观上努力担当、不想解决办法，而是把问题和责任推给上级，置身事外，推诿卸责，给基层治理工作和干部个人发展带来双重不利，偏离了责任伦理的出发点和归宿点。

（一）基层干部“反向避责”的三种表现形式

1.“一切按上级文件办”。基层社会事务较为繁杂，涉及面广，上面一根针，下面千条线。基层贯彻落实上级文件精神往往会有各种困难，如何将各部门的政策要求落到实处，是一种挑战。面对巨大的工作挑战，“反向避责”成为一些基层干部的选择。首要表现为“在其位不谋其政”，习惯当“太平官”，一切都按上级文件精神办，工作缺乏创新，不研究上情，不吃透下情，在是非面前不表态，矛盾面前不敢上，风险面前不敢闯，歪风面前不敢斗，遇到问题往上端，工作出现失误都是上级文件精神的事情，与己无关。照章办事在工作中本无可厚非，但这种“反向避责”将行政变为“懒政”，把“遵守”变为“挡箭牌”的行为，就违背了以人民为中心的执政理念［6］。当前，疫情常态化背景下，一些基层干部执行防疫政策“一刀切”，虽然可在第一时间发现疫情，不至于被动发现导致倒追责任形成失职渎职，但是既浪费人力、物力、财力，又极大消耗社会成本。2021年12月，西部某省会城市疫情当中“孕妇流产事件”，从政策贯彻来说是完全执行上级“有核酸才入院”的要求，但是忽略了中国特色社会主义责任伦理以人民为中心的结果接受旨归。不考虑民众的即时诉求，不考虑人民群众对可能造成的延误治疗的接受度，看似没有违背规定，但其实出发点是“反向避责”，违背了责任伦理“前瞻性责任”的规约。

2.“凡事必请示”。科层制规定上级指挥下级，下级对上级负责。请示报告成为基层干部工作中必不可少的行政流程。请示报告制度要求研究涉及重大事项或者作出重大决策时要及时向上级请示报告，但并不是事无巨细都要请示报告。一方面，部分基层干部不论职责范围内外，不管大事小情，都要层层请示和报告，即使职责内的业务也要等着上级领导表态再行动，明哲保身，不求有功，但求无过，这就相当于用“反向避责”使自己处于风险“旋涡”的外围。把“请示”当“掩饰”，置自我利益发展于人民利益之上，忽略了责任伦理的规范和约束［7］。另一方面，一些基层干部“腿勤”，热衷于跑领导办公室；
“眼盲”，对群众所需视而不见；
“手懒”，对为群众服务的治理事务敷衍塞责。这种“事必请示”在一定程度上显示了对上级领导的尊重，变为“黏人”干部，但忽略了人民群众的需要和职业责任，进而违背了责任伦理的规约。

3.“事事留痕”。基层干部为人民服务，对人民负责是职责所在。服务水平如何，不仅要在实践中赢得人民群众的认可和支持，还要从考核上完成上级的各种指标检查。“留痕”就是基层干部完成上级指标考核的一种方法，而“事事留痕”实际是形式主义的一种，是只看表象不看本质的思想方法和工作作风，破坏了内容决定形式、内容与形式相统一的科学原理，如果只是追求表面，就忽略了内在核心，偏离了发展意图。基层“事事留痕”，只追求上级考核检查的满意，而没有认识到上级考核检查的并不是文字数字报表，而是基层干部为群众服务的效能水平，只有让人民群众拥有实在的获得感、幸福感、安全感，才是考核检查的本意。在基层治理当中，部分基层干部仍然存在凡是做任何工作，不管需要不需要，都得留下“痕迹”，大搞形式主义，以“痕迹”证明自己按照上级要求干了工作，为自己未来避责推责做准备。尤其是基层面对的各种指导检查考核比较多，身在基层却不接触群众，不到一线了解情况，不解决群众实际问题，不管实际效果，把功夫用在编写各种表簿册上，面对上级检查，往往用一大堆“材料”应付了事，以文字数字“痕迹”代表干了多少工作，形成了隐性“反向避责”。

（二）基层干部“反向避责”的成因分析

在责任伦理解释框架下分析基层干部“反向避责”问题，主要有三个方面原因。

1.基层干部“自”利与“他”利冲突是直接原因。基层干部具有普通群众和服务群众的双重身份，同时也就拥有个人利益和公共利益的双重利益考虑。虽然从个人角度来讲，充分利用科层制上级统管下级工作的制度安排，把责任推给上级，让自己免受牵连，符合自利的道德逻辑，但是对服务群众的基层干部来说，责任伦理是道德底线，纠偏传统伦理中以“己”为逻辑起点的意识偏离，就应该为可能产生的各种结果负责。如果制度缺乏有效监管，基层干部自我利益占据价值选择上风，行为规则背后的价值标准迷失，加之社会道德规范模糊，那么基层干部所具有的普通群众身份将成为造成“反向避责”最直接的因素，若基层干部责任伦理意识不强，自我利益就会优于公共利益之上，将基层干部推进责任伦理困境当中，走向“反向避责”。尤其面对非常规治理问题，基层干部没有先例可遵循，没有制度作为保障，首先会从保护自己不受纪律处置出发，按照政策文件刻板执行，不想变通，不敢变通，最终影响治理效能。

2.基层治理中责任伦理考量不足形成避责真空。传统法律法规注重从条文中寻找行为依据，责任伦理视域下的行为规约更多关注情境两难之下，如何超越传统思维的局限，分析判断复杂行为与结果间的因果联系，进而解决因缺乏价值共识而引发的对抗性冲突，处理好为人民服务的应当性问题。虽然我国出台了《国家公务员行为规范》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等规范对基层干部的行为提出要求，在一定程度上对基层干部起到引导与约束的作用，但是责任伦理的规范并没有上升到法律法规的层面，缺少强制约束力。比如要求基层干部坚守自己的工作岗位、珍惜群众赋予自己的权力、避免形式主义，但其中都没有十分明确的责任伦理考量，刚性约束不到位，柔性规范不顶用，面对大量繁冗复杂的治理事务，基层干部对行政行为的预判结果缺乏担当动力。在作为与不作为之间徘徊不定，改革时代不敢冲，创新时代不敢进，把不出错作为准则，患得患失。有的基层干部怕“惹事”“出事”，搞所谓“稳定就是搞定，摆平就是水平，没事就是本事，妥协就是和谐”。部分干部认为“谁触碰问题谁倒霉”“干得越多错得越多”，“不敢”作为，冷硬横推，遇到急难险重事情不敢拍板决策，避责行为的产生也源于这种不确定状态，是面临不确定性风险时，开启自我保护机制的一种行为选择，把棘手问题直接推给上级，形成“反向避责”。

3.责任伦理监督缺失为“反向避责”提供生发土壤。责任伦理具有内生性特点，从操作层面讲，虽然需要基层干部将预判行为可能造成的各种结果作为职业规范，并对此负责，但是在基层干部个人利益与公共利益相抵触的情况下，如果监督不够，就会发生价值偏移。我国制度体系当中没有建立专门的责任伦理监督机构，这在一定程度上影响了对基层干部责任伦理监督的效果，即使发现有违反责任伦理规范的行为，也很难通过监督对其进行引导与规正，不利于基层干部责任伦理意识的培养［8］。有针对性的法制缺失，专门监督机构缺位，基层事务冗繁复杂，治理资源不足，有些行政行为很难在短时间验证好坏，“反向避责”成为一种轻松选择。对自己的行为深度负责成为一项“良心活”，部分基层干部就很难把“功在当代，利在千秋”作为执政追求，转而搞“政绩工程”“事事留痕”。

“反向避责”的危害很大，尤其破坏基层社会治理的风气、志气、正气、士气，严重违背责任伦理对治理行为目的、手段和结果的价值规约。治理基层当中出现的“反向避责”问题，必须在责任伦理的约束下展开。

（一）动机至善：培育责任伦理意识，树牢以人民为中心的价值追求

1.注重培育责任伦理意识。当今社会利益诉求更加多元，各种矛盾风险日益增加，基层治理要想达到高效能，就要充分发挥责任伦理对基层干部的行为规约。责任伦理的培育不是一朝一夕就能完成的。应当将“忠诚干净担当”作为基层干部的教育重点，千方百计地激发广大基层干部干事创业和担当作为的勇气和魄力。定期开展针对官员的责任伦理教育培训，在培训中需要将理论与实际工作结合，采取案例教学、模拟情景等创新方法，推进责任伦理意识入脑入心，使基层干部从思想上解决“不想干”“不能干”“干不好”的难题，增强担当干事的热情。引导基层干部树立“当官须为民、为官须有为”“干部的价值就在于担当”“不干事也是腐败”的理念，以干事创业为荣，以为官避事为耻。自觉增强为广大人民群众谋福利的积极性和主动性，面对不确定性背景下的新任务和新挑战，以更具担当作为的精气神主动地承担责任。

2.提高责任伦理履约度。治理“反向避责”不仅要唤起基层干部为人民谋幸福的初心，更要促使其提高履职能力，切实担起肩上的责任。基层面广事多，各种新矛盾新问题新挑战层出不穷，要解决好这些矛盾、问题和挑战，为群众服好务、办好事，基层干部至少应具备贯彻落实能力、群众工作能力、调查研究能力、依法治理能力、应急处置能力、智慧治理能力等六种履职能力［9］。基层干部的能力培养是一个系统工程，要打好基层干部素质能力建设的“组合拳”，以上几种能力之间相互影响、彼此关联，是一个有机整体，只有在理论与实践中，有意识、有倾向地不断提高相关治理能力，才能达到干部成长与治理提升的双赢。

3.从基层工作摄取责任动力。基层干部本就是群众中的一员，只有深入群众，了解群众，才能更好地激发责任意识，促进主动担当。基层干部要多“开门”收集基层“接地气”的民意，不要让“指尖”代替“脚尖”。要经常“迈开腿”深入群众当中，“张开嘴”问询群众冷暖，“敞开心”密切群众感情。要把人民群众当“家人”，把群众来信当“家书”，把群众之事当“家事”，把群众工作当“家业”。做到思想上尊重群众，情感上贴近群众，行动上深入群众，工作上依靠群众，利益上照顾群众。将人民群众的幸福放在心上，真心解决人民群众的困难，真心帮助人民过上更好的生活，进而获得执政为民的价值感。

（二）过程正当：健全激励约束机制，为基层干部干事创业创造放心环境

1.确立责任伦理激励机制。责任伦理对基层干部最显著的约束是在事前的行为选择时要考虑自己行为的后果。如果行政行为结果是好的，那毋庸置疑，但如果要负起责任伦理要求更深层次的道德担当，则需要健全充分的机制作为保障。要坚持物质激励与精神激励相结合，进一步强化物质激励。对工作完成度高、群众满意度高的基层干部，给予表彰、嘉奖等精神奖励。同时，在政策范围内，以改善待遇、发放奖金等形式激励基层干部实现自我价值，增强工作责任感、进取心和荣誉感。将基层干部的职业道德素养和伦理水平作为选拔的依据之一，将是否预判行动后果纳入制度管理，对责任伦理执行好的典型进行激励，加大讲伦理型干部的预期收益，督促“为官不为”者有效作为。比如，在疫情常态化背景下，给予基层干部处理复杂情况的自由裁量权，对秉承生命高于一切的服务行为予以支持和鼓励。

2.完善责任清单。在责任伦理视域下治理“反向避责”，要将责权界限划清，列出清单，让基层干部有章可循、有律可依。在责任清单设计上，必须包含职责型责任清单和追责型责任清单，以职责清单的积极导向功能与追责清单的反向督促功效协同促进基层干部担当干事。要以清单为行为标准，规范基层干部自由裁量权的使用程序和操作规范。尤其是对责任伦理考核的部分，要以明文规定的形式写进制度，并进行公示，提高基层干部对责任伦理的敬畏之心，同时也让群众知晓基层干部责任的另一层内容。严格基层工作职责事项准入，对各级地方政府下派、督导和分担的行政事务进行分类，梳理责任伦理风险点，对任务目标清晰化处理，防止因任务目标不明确带来的“反向避责”可能。

3.建立终身问责制。追问行为后果的机制可以迫使基层干部恪尽职守，使其不敢违背责任伦理制度规定。严格执行《中国共产党问责条例》，以问责倒逼责任落实，只有严厉追究形成威慑，才能使基层干部在“懒政”“躺平”时有所顾忌。对基层干部违背责任伦理的终身追究，类似法官的终身负责制，终身负责的要求犹如警钟，时时响在耳边，不断提醒法官要认真负责，不能草率断案，更不能枉法判案［10］。责任伦理终身负责制也是如此，为基层干部建立“责任档案”，时刻警醒基层干部不许搞政绩工程，不管长远，只顾眼前。不许搞机械执政，不动脑，只请示，一切决策和行动都要充分考虑群众利益并承担相应责任。

（三）结果可受：优化责任伦理监督体系，推进责任伦理制度化建设

1.推进责任伦理约束制度化。如果没有制度的强制约束，基层干部很难做到从始至终为民负责，总是习惯将责任推给事务管理的上级领导。通过责任伦理的制度化促使公权行使者恪守责任伦理准则是一种全新的干部管理方式。挖掘制度化背后的价值标准和伦理观念，强化基层干部的责任意识，并将其制度化是必要的。一方面，基层干部的责任伦理意识是推进责任伦理制度化的前提，只有基层干部对责任伦理形成认可，达成共识，责任伦理制度才能推行并发生效力；
另一方面，责任伦理制度化可以完善基层干部的政治品格，当基层干部习惯在责任伦理视域下开展工作，责任伦理意识会越来越强，自觉自愿的道德自律就会发挥重要作用，真心诚意为民服务也就水到渠成了。

2.监督部门充分发力。推进基层干部为民负责、高效治理是一项久久为功的事业。除了充分考量责任伦理的干部管理法律法规以外，还需要监督部门发力，推进责任伦理建设进一步发展。当前，基层干部治理存在重台账轻实绩的形式化问题，不仅增加了基层治理的工作量，还容易走向形式主义，形成反向避责。地方各级党委、纪检监察机关负有对基层干部管理监督的重要职责，不应单纯看中表格、报告等工具性的检查结果，而要科学界定好基层干部治理职责评价指标，结合具体实践完善职责评价内容，对工作作风、思想动态和治理效能等方面重点关注，不断收集基层干部治理能力的评价信息（如工作实绩、百姓认可等），保持对干部持续性、动态性的监督，提高基层干部在责任伦理视域下履职尽责的能力。

3.加强群众对基层干部履职监督。责任伦理本质内涵最根本的就是要预判治理行为可能产生的各种结果，并为之负责，换句话说就是责任伦理要求在一线为民服务的基层干部必须让群众满意。群众是否满意，要由群众自己说了算。宪法赋予人民群众检举、控告等政治权利，为其参与基层干部治理效果评价提供了法理依据。要提高群众对基层干部治理行为责任伦理要求的科学认识，学会在法理框架下对基层干部是否尽职尽责作出判断，该由谁负责就由谁承担。对人民群众的监督检举及时启动相应程序，做到动态管理、规范处置、建立监督检查、信访举报、案件监督管理等部门相互配合、相互制约的工作机制，既使基层干部做事有底气，不至于遇到事情就受到谴责，也使基层干部对为民服务有所敬畏，不至于遇到困难就想推给上级。

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