俄罗斯远东地区与中国的跨国界合作发展比较研究(1980年代末—2020年)*
时间：2023-05-28 16:15:25 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
А.А.基列耶夫
俄罗斯远东地区与中国这一大邻国发展跨国界合作已长达30多年，合作发展日趋多样化和扩大化。(1)В.Л.拉林：《中国龙苏醒的影响——20—21世纪之交的俄中关系》，符拉迪沃斯托克：远东科学出版社2006年版，第334页。因双方合作长久，且中国经济存在巨大潜力，合作必将对未来远东地区的发展产生重大影响。我们该怎样评价已经取得的合作成果？以不同的视角分析，会产生不同的结论：第一层是内部视角，比较分析该合作进程中的某一阶段成果与其他阶段成果，常用历史比较的分析方法；
第二层是外部视角，对同一时段内的该合作与其他不同合作作整体比较，常用空间比较的分析方法，即选取某一时段，对空间范围不同或发展规模(水平)不同的、具有可比性的不同合作进程作整体比较；
第三层不同于前两者，考察的是合作中的主体，分析合作主体对合作所持的期望与目标。因此，这一视角可称为主体视角，以合作中某一主体——政治管理精英或大众——的立场出发考察合作成果，其研究基础为分析相关合作方案或社会舆论。
对于那些有国家、地区等复杂主体参与的多维合作，如只以上述某一层面考察的话，相关研究将是单一、片面、失衡的。因而应该有逻辑地从各视角展开分析。由此，本研究的主旨为：从不同视角综合分析1980年代末至2020年远东与中国跨国界合作发展的情况。研究拟解决以下任务：(1)厘清该时段远东与中国跨国界合作的发展规模、组成与结构变化；
(2)将远东与中国的跨国界合作与中俄两国合作、中国与世界市场的合作进行比较；
(3)分析俄方社会对合作给予的期望与合作实际取得成果之间的差距；
(4)分析影响双方跨国界合作发展的关键因素。
本文将考察合作中作者认为的重要问题，如贸易、外国(即指中国—译者注)直接投资、劳动力与旅游人员过境诸问题，分析合作对整个远东地区产生的影响。研究材料为收集的统计资料，当然，这些统计资料存在局限，因为俄罗斯与国外在统计的时间划段上存在差异，且往往以不同方法统计同类指标。尽管存在这些问题，但这些材料已足以支撑本项研究。
自苏联解体以来，不论是从量的方面还是从质的方面来看，贸易合作在俄罗斯远东地区与中国的跨国界合作中占据重要地位，因此，可以双方的贸易合作变化来划分双方跨国界合作的发展阶段。
尽管俄罗斯对外贸易从1991年才开始扩大发展，但俄中两国间的贸易实际上从1988年6、7月即开始扩大。彼时，苏中两国签署的经贸合作、合资企业与公民过境三个协议，为远东与中国跨国界合作的整体快速发展及地方化发展创造了前提。与其他国界段不同的是，苏方在苏中国界上简化管控的措施得到了中方在实际行动上的积极回应。长期以来，中方的高度积极性对俄罗斯远东与中国的跨国界合作起着决定性影响。
1988—1993年为远东与中国发展跨国界合作的第一个时期。据官方统计资料，这段时期双方跨界贸易增速较快，贸易额增长了2.3倍。(2)В.Л.拉林：《中国龙苏醒的影响——20—21世纪之交的俄中关系》，符拉迪沃斯托克：远东科学出版社2006年版，第334页。如果不是部分进出口商品(特别是易货贸易)逃避海关检查的话，这一数据将会更高。(3)在1993年俄罗斯对中国的出口中，非法出口占比超过了38%。参见Н.П.雷诺娃：《边境地区经济一体化》，哈巴罗夫斯克：俄罗斯科学院远东分院经济研究所出版社2013年版，第169—175页、第191—202页。进出口商品逃避海关检查已是双方跨国界合作中长期以来存在的一大顽疾。
双方跨国界合作在其他方面的发展速度并不比贸易发展的速度低。至本阶段末，中资企业数量居远东地区外资注册企业数量的首位。1994年，相应占比超过了40%。(4)《俄罗斯远东：经济述评》，哈巴罗夫斯克：里奥季普出版社1995年版，第83页。双方人员过境同样快速增长，车船过境从数千次增加到了约百万次。(5)В.Л.拉林：《中国龙苏醒的影响——20—21世纪之交的俄中关系》，符拉迪沃斯托克：远东科学出版社2006年版，第383页；
《俄罗斯远东与东北亚：区域合作问题》，莫斯科：乌尔斯出版社1998年版，第184页。
从整体来看，贸易是这一时期双方跨界合作的重中之重。远东的中资企业主要从事的是贸易活动，自中国进口日用消费品，从远东出口原材料。双方小额贸易亦繁荣发展。在携带货物过境规则极其宽松的情况下，双方人员过境的主要目的不是旅游，而是携带货物，由此引发了小额贸易繁荣。
贸易作为国家间经济合作相对简单的形式，主要在国家间经济合作初级阶段占有优势。在远东与中国的跨国界合作中，受诸多特殊因素影响，贸易长期稳定发展。阻碍双方发展更深层次、更富成效合作的重要因素是双方的语言文化差异，但根本因素则是俄中双方政策在很多情况下对双方相互投资与人员过境的限制。其他影响因素包括双方经济转型存在混乱、市场(其中包括投资)制度建立缓慢等。
1994年是远东与中国发展跨国界合作的第二个时期。这是一个特殊阶段，双方跨国界合作经历了苏联解体以来的最严重危机。最显著表现是贸易额急剧下跌(跌幅超4.7倍)。(6)П.А.米纳基尔等主编：《俄罗斯远东：经济潜力》，符拉迪沃斯托克：远东科学出版社1999年版，第557页。中国由此失去了远东首位贸易伙伴的位置。(7)在远东对外贸易中，中国所占份额从1993年的39.1%下降至1994年的11.1%。同时，远东的中资企业数量也大大减少。双方的人员过境亦明显减少，几乎减少了一半。(8)俄联邦国家统计局，https：//rosstat.gov.ru/，登录时间：2020年12月10日。
危机的发生有其复杂的必然诱因。该时期俄罗斯经济崩溃使双方跨国界合作失去了一大基础。在不只是远东地区的，亦是全俄的社会心理变化(“黄祸”论复兴)的影响下，从1993年下半年起，联邦政府与远东地区重新严控中俄边界，亦对危机发生产生了重要影响。
1995—2002年是远东与中国发展跨国界合作的第三个时期。从贸易额来看，这是前一危机时期之后的恢复期。该阶段合作充满了矛盾且发展极不平衡。贸易在经历跌涨反复之后，到2000年代初才超过1993年的水平。(9)В.Л.拉林：《中国龙苏醒的影响——20—21世纪之交的俄中关系》，符拉迪沃斯托克：远东科学出版社2006年版，第343—344页；
俄联邦国家统计局，https：//rosstat.gov.ru/，登录时间：2020年12月10日。因受到俄方过境政策的影响，这一时期的远东出口增长大大超过了进口增长，这一状态在此后长期延续。人员过境亦在恢复，但进度更为缓慢。在投资领域，因受中方的投资与贸易关联密切、俄方财政控制加强、远东经济总体困难等根本性因素的影响，发展也较为缓慢。
这一阶段主要形成了此后双方跨国界合作的一般发展模式，即远东向中国出口资源产品(主要是木材、渔业品与海产品、燃料与金属)，从中国进口粮食产品和日用工业品、服务消费(特别是旅游)以及机器制造品。
该模式的形成并非一蹴而就。1995年，远东的进出口差额不大(大约是11%)，且在出口中原料产品相对非原料产品尚不突出。但在1995—2002年间，远东出口增加了6倍多，而进口只增加了2.7倍；
2002年，出口超进口几乎是2.5倍，且其中的原料出口占比达62.1%(机器制造品只占31.2%)。(10)В.Л.拉林：《中国龙苏醒的影响——20—21世纪之交的俄中关系》，符拉迪沃斯托克：远东科学出版社2006年版，第344页；
П.А.米纳基尔主编：《俄罗斯远东地区与亚太国家的经济合作》，哈巴罗夫斯克：里奥季普出版社2007年版，第124页。
贸易结构发生上述变化，不只是受到了自发的市场因素的影响。除世界市场、俄罗斯自身经济因素外，中国政府长期以来实施的发展东北工业基地的政策亦存在重要影响。受多种因素综合影响，远东企业在努力获取中国市场高利润失败后，在未得到俄政府任何支持的情况下，退步到中方生产链的初始、开采环节。
2003—2013年是上述恢复时期结束、远东与中国的跨国界合作出现稳定发展的时期。在这一时期，贸易的特点不是增速快，而是增长持续与发展相对稳定。在这11年间，双方的跨国界贸易持续增长了5.6倍，只是在2009年世界金融危机期间出现过小幅下跌(跌幅7%)。(11)“俄远东联邦区对外贸易”，俄联邦海关总署远东海关局，https：//dvtu.customs.gov.ru/folder/147017，登录时间：2020年12月9日；
俄联邦国家统计局，https：//rosstat.gov.ru/，登录时间：2020年12月10日。据以上网站相关数据计算得出。这一时期双方贸易增长主要依赖该时期中国经济的罕见增长与稳定发展推动。
双方贸易结构出现进一步变化，这是双方跨国界合作日益依赖中国经济的又一表现。其一，在远东对中国的出口中，原料产品占比进一步扩大，机械制造品占比持续快速减少(2013年已只占0.8%)。其二，远东对中国的进口出现快速增长，其中“机器、设备和车辆”类商品占比越来越高。这一时期，远东的出口只增长了3.7倍，而进口却增长了11.6倍。在2007—2008年、2010—2011年、2013年，远东对中国的贸易出现自1992年以来的首批逆差。(12)“俄远东联邦区对外贸易”，俄联邦海关总署远东海关局，https：//dvtu.customs.gov.ru/folder/147017，登录时间：2020年12月9日。据以上网站相关数据计算得出。直至该阶段末，远东对中国的贸易结构仍极不合理。这一现象是因俄方相关政策杂乱无章，而中方却在中央(工业)与边境上(海关—贸易)实施统一的政策直接引发的。2000年代，中方在进口远东商品的同时，中央与地方政府共同致力于发掘东北省份的工业潜力，推动其朝现代化、多元化方向发展，并(在“走出去”战略的指导下)以高附加值产品(与1990年代出口的消费品相比)占领俄远东市场。
投资领域出现一定增长。据俄罗斯的统计资料，2004—2013年底，中国在远东地区的年直接投资量增长了9.9倍。2013年，中国投在远东地区的资本有8970万美元。(13)俄联邦国家统计局阿穆尔州分局：《2005—2013年阿穆尔州的对外经济交往》，布拉戈维申斯克，2014年，第57页；
А.П.扎比雅各等著：《俄罗斯人与中国人：远东地区的民族移民》，布拉戈维申斯克：阿穆尔国立大学出版社2009年版，第105。投资的绝对规模并不大，且主要集中在采掘部门。当然，官方统计一般不包括那些投资于中小贸易企业的大量中国资本。
在双方的人员过境中，远东地区的人员出境旅游占据了主导。而在远东的入境中，中方的劳动力入境与旅游入境的发展明显不同。2003—2008年，(据远东各边区的统计资料)远东地区的中国劳动力人数增长了2.5倍(达5.72万人)，之后出现下降。(14)Л.А.庞克拉多娃：《中国劳动力向俄罗斯远东地区移民：现实与前景》，《俄罗斯商业》2010年第7(1)期，第185页。同期，主要受俄方强化打击“背包客”和伪旅游的影响，远东的中国游客人数总体呈下降状态，到2010年代初才出现增长，超过了远东地区注册的中国劳动力人数。
2014—2016年是苏联解体以来远东与中国发展跨国界合作的第二个危机时期。此次危机与1994年的危机相比，程度不深(贸易额降幅未过半)，但却持续了3年。如果前次危机主要是由俄中双方内部原因引起的话，那么此次危机则主要是由既牵涉俄罗斯又牵涉中国的、国际政治矛盾与国际经济矛盾的加剧引起的。不过，此次危机对双方跨国界的各项合作产生的影响是多样性的。如2015年，因卢布汇率下跌，中国入境远东的游客人数反而出现激增，较前一年增长了9.6倍。(15)“国外旅游人数统计”，跨部门统一信息统计系统，http：//fedstat.ru/indicator/data.do?id=31598，登录时间：2020年11月19日。据以上网站相关数据计算得出。
此次危机造成的一大后果是远东重新实现了贸易顺差。此外，在俄罗斯经济总体下滑的形势下，危机还促使俄政府重新审视自己的远东区域政策，重新以制度导向型战略发展远东地区。
自2017年起，双方跨国界合作进入当前发展阶段。当前阶段的特征尚未凸显。一般看来，到2020年止，贸易在逐渐恢复为以原料出口为主导的模式。贸易总额、贸易结构及商品进出口比例的发展尚不稳定。投资领域亦未出现稳定增长。(16)俄联邦中央银行2014—2019年的资料。俄联邦中央银行/外国对俄罗斯的直接投资，https：//cbr.ru/vfs/statistics/credit_statistics/direct_investment/13-dir_inv.xlsx，登录时间：2020年11月7日。且在近几年，该领域的传统影响因素(世界市场的、中国方面的)与俄政府发展远东区域的新政策出现了不协调，将对远东与中国的跨国界社会经济关系发展产生重要影响。
从内部视角、以历史比较法考察可以发现，在1989—2019年间远东与中国的跨国界合作中，双方贸易额几乎增长了17.8倍，人员过境的增长则不少于47倍，二者增幅较大。双方的投资合作亦出现积极增长，但很不稳定，以致最终涨幅不大。但即使量上出现大幅增长的各项合作，在质的发展方面，对远东地区来说仍是不利的。2010年代，在远东对中国的出口中，原料商品占比几乎未低于过70%，2019年远东的中国游客人数要比中国的俄罗斯游客人数少27%。(17)“俄远东联邦区对外贸易”，俄联邦海关总署远东海关局，https：//dvtu.customs.gov.ru/folder/147017，登录时间：2020年12月9日；
“国外旅游人数统计”，跨部门统一信息统计系统，http：//fedstat.ru/indicator/data.do?id=31598，登录时间：2020年11月19日。
以历史比较法考察远东与中国近30年来的跨国界合作，可以发现合作取得的成果数量是丰硕的。政府的文件与发言经常引用这些成果数量以“客观”证明双方合作很成功。但如果将这些成果与俄中两国合作取得的成果，以及中国在世界市场上取得的合作成果相比，结论将会如何呢？
如前所述，远东与中国的跨国界贸易1989—2019年间增长了17.8倍，但同期中俄两国的贸易增长了30.2倍，中国在世界市场上的贸易总额则增长了58.6倍。即使只考察对中国的出口，尽管相关差距会略小一些(增幅分别是21倍、29.6倍、53.7倍之多)，但亦无法改变三者的上述排序。(18)“俄远东联邦区对外贸易”，俄联邦海关总署远东海关局，https：//dvtu.customs.gov.ru/folder/147017，登录时间：2020年12月9日；
“货物和服务出口”，世界银行，https：//data.worldbank.org/indicator/NE.EXP.GNFS.CD，登录时间：2020年11月10日。据以上网站相关数据计算得出。
将远东、俄罗斯、世界市场对中国的出口贸易作比较，更能反映相关问题。1989年，远东占俄罗斯(准确地说，当时还是苏联)对中国出口贸易的13%，占世界市场对中国出口贸易的0.6%，而到2019年时这一占比已分别降至9.9%和0.2%了。(19)“俄远东联邦区对外贸易”，俄联邦海关总署远东海关局，https：//dvtu.customs.gov.ru/folder/147017，登录时间：2020年12月9日；
“货物和服务出口”，世界银行，https：//data.worldbank.org/indicator/NE.EXP.GNFS.CD，登录时间：2020年11月10日。据以上网站相关数据计算得出。
关于中国对远东、俄罗斯及世界市场的直接投资，在缺乏确凿、系统材料的情况下，很难进行比较。据《金融时报》的资料，2017年，远东市场上的中国直接投资实际只有280万美元，较全俄的1.4亿美元中国直接投资，占比只有2%，(20)《俄罗斯努力吸引中国资本进入其远东地区》，《金融时报》2019年5月5日，https：//www.ft.com/content/d4cf3486-681b-11e9-a79d-04f350474d62，登录时间：2020年12月9日。较世界市场上的中国投资，占比就更小了。而根据俄罗斯的统计数据(部分专家认为俄联邦统计局与俄联邦央行的相关统计数据严重偏低(21)М.В.亚历山德罗娃：《中国投资及其对俄罗斯东部地区经济发展的意义》，《中国崛起》，莫斯科：福鲁姆出版社2014年版，第385—402页；
С.А.伊万诺夫：《俄罗斯远东南部地区的中国资本：政府期望与合作现实(分析报告)》，符拉迪沃斯托克：俄罗斯科学院远东分院出版社2016年版，http：//ihaefe.org/files/analytics/chinese-capital-on-fe.pdf，登录时间：2020年12月3日。)，以及远东社会—经济超前发展区、符拉迪沃斯托克港口的中国投资资料，2013年，远东的中国直接投资(8970万美元)占到了全俄直接投资的35%；
到2010年代末，这一占比仍不低于35%。(22)俄联邦国家统计局阿穆尔州分局：《2005—2013年阿穆尔州的对外经济交往》，布拉戈维申斯克，2014年，第57页；
“外国直接投资、净流出”，世界银行，https：//data.worldbank.org/indicator/BM.KLT.DINV.CD.WD，登录时间：2020年11月10日。据以上网站相关数据计算得出。但在2019年，远东的中国直接投资占中国资本输出总额的0.1%不到。
比较俄远东地区、全俄罗斯、世界市场三个空间层次的中国人员跨境流动情况，亦受到了统计与计算方法存在差异的影响。据俄罗斯的统计资料，1995—2019年底，俄罗斯的中国游客人数增长了6.4倍，(23)俄联邦国家统计局，https：//rosstat.gov.ru/，登录时间：2020年12月10日；
“国外旅游人数统计”，跨部门统一信息统计系统，http：//fedstat.ru/indicator/data.do?id=31598，登录时间：2020年11月19日。据以上网站相关数据计算得出。据世界银行发布的关于中国的统计资料，同期的中国出境旅游总量却增长了34.4倍。(24)“国际旅游、出发次数”，世界银行，https：//data.worldbank.org/indicator/ST.INT.DPRT，登录时间：2020年12月11日。据以上网站相关数据计算得出。关于远东地区，以笔者收集的资料，可对2004年以来地区的中国游客人数作充分的比较研究。2004—2019年，远东的中国游客人数总量几乎未变(只增长了8%)，全俄的中国游客人数则增长了2.6倍，而中国的出境游总量则增长了5.4倍。2019年，远东的中国游客人数占全俄的中国游客人数的34.8%，占中国出境游的总量只有0.3%略多(2004年的相应占比为84.6%与0.8%)。(25)“国外旅游人数统计”，跨部门统一信息统计系统，http：//fedstat.ru/indicator/data.do?id=31598，登录时间2020年11月19日；
“国际旅游、出发次数”，世界银行，https：//data.worldbank.org/indicator/ST.INT.DPRT，登录时间：2020年12月11日；
俄罗斯远东各地区的统计资料。据以上信息的相关数据计算得出。
可进一步详细比较俄远东地区、全俄罗斯、世界市场与中国跨国界各项合作的平均增长速度(以每五年为单位，见表1)。在对中国的出口平均增长速度方面，至少从1990年代中期起，远东经常超过全俄与世界市场。之后，远东这一优势逐渐丧失，到2010年代初基本上落后于全俄，2005—2009年、2015—2019年则落后于世界市场了。在中国直接投资平均增速方面，据表1相关资料可发现，2005—2014年，远东的增长速度低于全俄、高于世界市场。笔者缺少2015—2019年远东与全俄的中国直接投资的系统资料，从公布的投资项目数量及资金来看，近年来，全俄市场在这方面要更占优势。在中国旅游人数的平均增长速度方面，1990—2019年，远东的与全俄罗斯的总体低于世界市场。2010年代，远东的中国游客人数较全俄罗斯出现较快增长。但如前所述，这一相对较快增长并未能恢复远东2000年代旅游业深度衰退造成的影响。
综上所述，以空间比较法作纵向比较，近30年来，在远东、俄罗斯、世界市场三个空间层次与中国的合作中，在出口贸易、旅游以及据不完全资料统计的直接投资方面，从总体上看远东地区的增长速度与相应占比既低于全俄罗斯，亦低于世界市场。当前，远东地区只是在旅游的增长速度方面暂居相对优势。在近10—15年里，在发展对中国的出口贸易以及吸引中国的直接投资方面，俄罗斯西部地区实际上更占优势。
20世纪80年代末90年代初，随着俄(苏)中边界迅速放开、管理混乱，俄方边境产生了许多相互牵扯的问题。但因欣喜地期盼融入国际合作、“文明世界”和共同市场“繁荣”，俄方主要不是以理性规划解决问题，而是以愉悦的情绪主导行动，因此俄方解决边境问题具有自发性、地方性与临时性的特点。
对于发展与中国的跨国界合作、参与亚太地区一体化发展，远东地区的政治经济精英与学者们的期待是：以中国的消费品、劳动力和资本开发、发展远东市场，大幅增加地区出口收入，以互利为基础参与中国工业现代化。1990年代初，远东与中国推出了一系列投资合作项目，尽管其中部分项目耗时长久、发展缓慢。
比较中国与世界市场、俄罗斯、俄远东地区的合作(平均增长速度，%)(26)作者根据世界银行、俄联邦海关总署、俄联邦国家统计局、跨部门统一信息统计系统、俄联邦远东各区域主体公布的数据整理得出。
但1993—1994年的合作现实击碎了初期的热切期待，(尤其是远东社会的)各种担心与恐惧抵触与中国扩大发展跨国界合作。与期待情绪相比，恐惧情绪产生的影响更加持久、显著。1994—2017年底，俄科学院远东分院历史研究所、全俄社会舆论研究中心、社会舆情研究会和莫斯科卡耐基中心在全俄、远东及西伯利亚边区进行的社会调查表明，相关消极认知与情绪的存在普遍且持久。(27)Г.维特科夫斯卡娅等：《俄罗斯远东地区的新斯托雷平政策》，《远东地区的前景：国家间的合作》，莫斯科：韩达利弗出版社1999年版，第114—117页；
А.Д.沃斯克列先斯基：《俄罗斯与中国：潜力、前景、挑战及区域关系》，《全球化与区域化视角下的俄中合作：政治、经济与社会文化变革》，符拉迪沃斯托克：远东国立大学出版社2008年版，第113—116页；
А.Г.拉林：《中国移民在俄罗斯：历史与现实》，莫斯科：东方书籍出版社2009年版，第288—300页；
В.Л.拉林：《21世纪初俄罗斯远东地区“中国威胁”的比较分析》，《比较政治》2020年第2期，第18页；
В.Л.拉林等：《远东人眼中的世界：20—21世纪之交观点与认知的变革》，符拉迪沃斯托克：远东科学出版社2011年版，第66—84、第127—157页；
А.В.卢金：《熊认识龙——17—21世纪俄国对中国的认知》，莫斯科：东西方出版社2007年版，第343—344页。1990年代，有60%—80%的受访者担心中国向俄罗斯“扩张”。进入2000年代后，对中国扩张的担心逐渐减弱，这一比例降至40%—80%。到2010年代，这一担心进一步减弱了。但这并不意味着该社会心理现象已消失。据В.Л.拉林的调查，2017年，远东地区仍有20%—25%的受访者继续将中国视为威胁者。(28)В.Л.拉林：《21世纪初俄罗斯远东地区“中国威胁”的比较分析》，《比较政治》2020年第2期，第18页。
恐惧中国的内涵很复杂，涉及人种、文化、人口、经济、政治等方面。如上述社会调查所显示，其首要方面是“人口威胁”，对中国人向远东大规模移民定居深感恐惧。其他方面的恐惧感是否紧迫，直接取决于其与“人口威胁”关联的程度。可以发现，俄罗斯人的恐惧感往往聚焦在双方不同社会之间的跨国界合作上，而对于俄中国家关系，即便是远东大众，一般都认为是“好的”或“满意”的。
自1995年中期起，俄方的上述情绪不仅对其在合作中的实际行动产生负面影响，更重要的是，对其制定相关政策亦持续产生负面影响。不论国内如何置评这些情绪，这些社会情绪已经影响到政治精英们的决策了。俄政府对双方合作认知的矛盾，在发展社会经济的实用利益与防卫国家安全之间摇摆不定，无疑影响到了相关决策。长期以来，俄政府一直是被动参与合作：一般是根据中方提出的方案行动。
社会负面情绪已经严重影响了双方合作的展开。在2009—2018年“俄罗斯远东及东西伯利亚地区与中国东北地区合作规划纲要”签署之后，双方合作的事实已经证明了这一点。(29)《2009—2018年俄罗斯远东及东西伯利亚地区与中国东北地区合作规划纲要》，http：//www.irkutsk.cn/site/uploads/File/Programm.doc，登录时间：2020年12月5日。2000年代末，莫斯科受国际局势变化影响开始加快吸引中国参与开发远东地区，双方签署了上述合作纲要。其内容包括在中方一侧实施111个项目和在俄方一侧实施97个项目，涉及边境基础设施建设、运输、地区(边境地带)发展制度、劳动力移民与旅游、人文交流与环境保护等。但到2018年期满之时，俄方一侧实际只建成了2个项目，另有20个项目——其中包括中方参与投资的9个项目——仍处在施工阶段。(30)А.О.维诺格拉多夫等编：《俄罗斯与中国：“新时期”的机遇与挑战》，莫斯科：俄罗斯科学院远东研究所出版社2020年版，第201页。双方在该纲要期满之前已开始重新磋商2018—2024年新的合作发展纲要。新纲要承接了前一纲要中的大部分延期项目，不过在用地与资金规划方面更务实。
2009—2018年纲要实施未果，就俄方来说，原因是多方面的。重要原因之一是远东的市场问题(市场狭小、生产与运输成本高昂)，客观上降低了远东对外国投资者的吸引力。不过笔者认为，关键原因是俄中两方的主观意向。其一，纲要实际暴露出俄中在双方跨国界合作中存在原则性分歧，中方希望在远东扩大参与燃料原料开采，并扩大输出劳动力，而俄方则希望中方在远东扩大投资加工行业、甚至是高新技术行业，严格限制中方劳动力输入。其二，俄政府尽管宣布在远东实施均衡发展政策，但实际上却一如既往地让地区的发展从属于安全防卫需要，这不仅体现在限制中国劳动力输入上，更体现在完全放弃建设边境现代化道路与过境运输设施的责任上。其三，在俄方，2009年合作纲要的目标与内容是由联邦“顶层”官员制定的，远东地方政府(更不用提远东商界了)对此只是扮演了提供信息的角色。
整体比较俄方社会对双方跨国界合作的期待和目标与合作实际取得的成果，可以发现二者存在明显差距。初期阶段，远东地区希望积极发展与中国的跨国界合作，以此大幅增加地区出口收入，同时以中国消费品满足地方市场需求。(31)2010年代，远东地区的进口约有一半是来自中国。参见《21世纪初北太平洋地区一体化进程中的俄罗斯东部地区：区域合作与边境合作的经验与潜力》，符拉迪沃斯托克：俄罗斯科学院远东分院历史、考古与民族学研究所出版社2017年版，第336—339页。但地区的大部分出口收入都流向了远东以外的俄地区，大规模消费中国商品又被许多学者认为是依附于中国经济。由此，各种恐华情绪滋生了。虽然各种“中国威胁”论并没有真实发生，但其在深层次上阻碍了双方跨国界合作进一步发展。不考虑远东长期以来对邻国“人口威胁”的担忧，将无法充分研究远东地区中国劳动力移民减少与中国旅游增长缓慢的现实。实际上，在双方跨国界合作中，俄方的目标规划与合作现实并不相符。不论是单个合作项目还是合作纲要，实施中存在的典型问题是：工程经常延期、数量与质量不达标，或者直接宣布无法完成预定目标。可以肯定地说，在远东与中国的跨国界合作中，俄政府缺乏有效的规划与监管。
以一篇论文讨论远东与中国近30年来的跨国界合作发展，只能作极概括简练的分析。尽管如此，本研究仍可得出如下结论：
首先，以内部视角分析远东与中国的跨国界合作发展表明，从1980年代末至2020年，合作成果数量大幅增长，但同时亦存在明显的发展不平衡。总体来看，贸易与人员过境的增长明显高于投资增长。在贸易方面，到2000年代末，在远东出口中原料品取代机械制造品占据主导，相应地，在中方进口中原料品进口增加了，远东进出口商品结构的变化实际上是双方贸易合作发展不平衡的直接反映。在人员过境方面，从1990年代中期起，(与双方各自拥有的潜力相反)远东的入境旅游发展持续低于出境旅游发展。最后，双方跨国界合作发展整体上存在明显的不平衡：合作历程中出现1994年与2014—2016年两个严重危机时期，这一严重后果是远东经济整体上缺乏自主性、无力应对外部冲击而造成的。
其次，以外部视角分析比较俄远东地区、全俄罗斯、世界市场与中国的合作，可以肯定地说，远东与中国的跨国界合作是不成功的。在2000年代，远东地区还可以声称自己在全俄对中国的出口中(在增长速度方面)起着主要作用，但到近10年，其就只是在旅游发展方面高出全俄平均水平了。俄罗斯“转向东方”的成果实际主要由其西部地区取得。在将全俄罗斯、世界市场与中国的合作进行比较时亦可看出，近30年来，在前者与中国的合作中，在出口、吸引直接投资、旅游方面的发展亦不如人意。
再者，对合作中的俄方主体作分析可发现，俄各方主体的情绪与合作发展存在明显的不协调。长期以来，俄国家层面对双方合作实际上缺乏目标与规划设计，2000年代末曾尝试参与制定发展规划，但成效却是惊人地无效。现阶段，实际是由远东的个体和企业自发形成的合作目标，这一过程往往又受到俄社会的非理性认知、抵制情绪的影响，受到了“人口威胁”论的持续影响。时至今日，“人口威胁”恐惧仍阻碍着远东的中国劳动力移民与旅游业发展。
最后，笔者认为，俄方在发展远东的战略规划与监管方面存在的问题是影响双方跨国界合作发展不成功的主要原因。为避免双方合作的战略规划再一次只成为意向性声明，俄政府应主要采取三方面措施：第一，对所谓“中国威胁”论实际发生的可能性作正确评估，重新确定远东地区是优先实施发展战略还是优先实施安全战略；
第二，允许远东地方政府与企业参与制定跨国界合作规划；
第三，放弃单纯打击跨国界合作中的“影子”经济的做法，创造条件使俄方公民能合法地开展跨国界经济活动，并引导其不断合法发展。
