破解地方依赖土地财政的畸形发展模式
时间：2021-03-24 12:10:47 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
土地价格不断推高增加了地方政府的财政收入；地方财政收入的增长又促进了经济的快速增长，进而拉高地价和房价；而高房价所带来的高风险又使得地方经济随时处于脆弱的状态。通过探析“土地财政”与地方经济增长的相关性，研究破解地方经济增长对“土地财政”高度依赖的对策，使其回到正常、合理的发展轨道上来。
土地财政的内涵
所谓的“土地财政”主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又被称为第二财政。从狭义的角度来说，土地财政包括预算外土地出让金、新增建设用地有偿使用费等非税收收入以及预算内与土地流转相关的税收收入，如城镇土地使用税、土地增值税等。从广义的角度来说，土地财政不仅包含狭义的土地财政收入，还包括政府土地抵押融资所得和对直接参与土地流转、使用相关的产业收取的税费。
我国土地财政主要是依靠增量土地创造财政收入，即通过出让土地获取土地出让金来满足地方财政需求。1994年分税制改革之后，土地出让金全部划归地方政府，为地方政府获取土地财政收入留下了巨大的操作空间。随着城市化进程的加快，地方政府出让土地的规模不断增加，所获得的以土地出让金为主的非税收收入也随之增加；同时企业获得土地后进行土地开发，反过来又可以增加政府的税收。另外，政府还可以用征收和储存的土地向银行进行抵押融资来获取资金，满足地方政府财政支出的需求。
土地财政产生的原因
现行财政体制是产生土地财政的重要制度性因素。1994年分税制改革，中央上收了大量财权，75%的增值税被划归中央，2002年以后又将原属于地方税种中增长较快的所得税改为共享税。同时，中央将事权进一步下放，地方政府的支出责任未减反增。这意味着地方政府需要承担巨额的财政支出，如：社会保障支出、行政支出、地方建设性支出、非公益性支出等。在这种财政体制背景下，地方政府因缺乏稳定的税源，而只能被迫通过出让土地获取收益来弥补财政缺口。在分税制后，地方政府争相通过土地财政来满足基本建设和支出需要。因此分税制改革所造成的地方财政困难是促使地方政府片面追求土地出让收入及依靠土地财政带动地方经济增长的根本原因。
地方政府的职能错位以及现有政绩考核体制的不健全也是推动土地财政发展的重要因素。目前，中央和省级政府并不直接掌握土地，而是对土地进行管理；地方政府才是直接掌管土地的主角，其职能既有管理又有经营。各级政府除提供公共产品和服务外，还需要承担发展本地经济的重任。这种政府职能的错位，必然要求地方政府对土地的管理职能要服从对土地的经营职能，从而获取经济发展所必需的资金。另外，在以GDP和财政收入为主的政绩考核体制下，地方政府为了取得政绩，获得升迁，就必须做大当地GDP和财政收入。这促使地方政府产生通过土地开发来“经营城市”和发展经济的强烈动机；而增加地方政府收入最直接的办法就是土地财政。
城镇化的加快推进也是土地财政产生的现实原因。近几年，各地方政府几乎无一例外地通过采取“摊大饼”的发展模式来推动城镇化进程，增强城市的经济实力，提高城市的地位。城镇化的推进不仅会带来城市规模的外延，还带来投资规模的增加。这就需要出让大量土地以满足发展需求，并通过土地出让金为基础设施建设进行融资。
土地财政的危害
随着社会经济快速增长以及城市化步伐的加快，土地出让有效缓解了财政收入和城市建设发展资金的短缺。而城市经济的飞速发展不仅提高了市民的生活质量，还带动了周边农村经济的转型和发展，吸引了大量农民进城务工。但是土地财政在现实经济运行中所暗藏的巨大社会和经济风险也不容忽视。
其一，土地财政加剧了地方财政的风险。土地财政的主要来源是土地出让金，而土地出让金具有即时性和一次性的特点，即土地出让金是一次性收入，解决地方财政一时的困难，不具有可持续性。而地方财政支出具有刚性，若将一次性收入作为经常性支出的财源，其后果不但加剧地方政府对土地财政的依赖，而且一旦房地产和土地市场出现波动，地方政府的收入就会出现不稳定，进而增加地方的财政风险。
其二，土地财政不利于促进产业结构的升级。土地财政的收入主要是投向了城市基建，一方面刺激了建筑与房地产业的繁荣，其产业相关性带动了电器、装修、建材等几十个行业的发展，拉动了就业；另一方面，在短期暴利的示范作用下积聚竞争，不仅致使这些处于产业链低端的产业产能大量过剩，并且过度的发展还会占用大量的社会资源，更有甚者，它会引导高科技等实体经济转向追逐暴利的房地产行业，扭曲产业结构的升级。
其三，土地财政机制使得保护耕地流于空谈，危及粮食安全。在土地出让所带来的巨大利益驱动下，地方政府时有发生违法占用耕地的现象。这使得原本就存在的耕地流失和耕地不合理开发利用问题都被进一步放大，直接冲击国家规定的18亿亩耕地红线，长此以往势必危及国家粮食安全。
其四，土地财政增加了金融体系的风险。土地收购、出让、开发、增值过程中的每一个环节都需要大量的资金流动，每一个过程的资金都是与银行捆绑在一起。这也就相当于将整个资金链的风险全部转嫁给银行，从而增加了整个金融体系的不稳定性，如美国次贷危机的爆发就是最好的例子。
其五，土地财政影响了老百姓的社会福利。政府往往都是以相当低廉的价格从农民手中征地，再转手以较高的价格出让给开发商，形成了巨大的“剪刀差”，剥夺了农民获得财产性收益的权利。土地出让所引发的地价飞涨和房价过高，导致居民的支付能力严重透支，破坏了消费与收入的结构平衡，牺牲了老百姓的购房福利，使得广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。另外，土地财政所引起的土地纠纷不仅损害了群众利益，同时更激化了社会矛盾，严重影响了社会的和谐稳定。
其六，土地财政带来了广阔的寻租空间。我国的土地所有制包括国家所有和集体所有两种形式。目前只有国有土地可直接进行开发，而集体土地在现有制度框架内不能直接进入市场，必须先由政府征用，然后再由政府在二级市场上出让。“一征一出”所形成的“剪刀差”会促使政府、农村集体、土地需求者之间进行利益博弈，进而产生了广阔的寻租空间。有统计表明，目前我国官员腐败最多的领域就是与卖地相关的部门。此外，土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。这样导致土地寻租活动日益频繁，大量公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜，老百姓深恶痛绝。
土地财政与地方经济增长的相关性
近些年，房地产市场的持续火爆、不断推高房价促使二级土地市场的土地价格也开始水涨船高。土地出让所得到的资金也开始逐渐成为地方政府弥补财政缺口、发展经济的重要资金来源。据统计，地方政府的土地出让的相关税费收入能占到其预算开支的40%左右，而土地出让金收入能占到预算外收入的60%左右。因此，在推动本地经济增长的过程中，地方政府往往把土地财政当成了随意使用的重要财源，这也造成了经济增长对土地财政的过高依赖。
图1 土地财政占地方财政收入比重情况①
土地财政收入占地方财政收入的比重情况。2000年到2010年间，我国土地财政收入总体上呈上升的趋势，2000年初土地财政收入仅有595.59亿元，到2010年底土地财政收入高达2.71万亿元②。短短十年多的时间，土地财政收入翻了两翻多。其中2000年到2003年之间，土地财政收入年增长速度接近100%。与此同时，土地财政收入占地方财政总收入的比重却呈现出波动上升的态势，2000年我国土地财政收入占地方财政收入的比重仅为9.3%，而到2010年，该比重一跃达到近十年来的最高点，高达66.73%。这充分说明土地财政收入成为地方财政收入的支柱性来源。高额的土地财政收入的背后是政府大量出售土地的积极性，以及所带来的工业园等招商引资项目和基础设施的建设投入。
