法治政府视阈下推进城市社区治理法治化研究
时间：2021-06-07 20:02:30 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：城市社区治理法治化是法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设的基础。当前，全面依法治国使法治理念深入人心，城市社区治理也朝着法治化迈进。但是，在法治政府建设的进程中，推进城市社区治理法治化，却面临着诸多现实困境，通过剖析原因，从法律、治理、参与等三个方面制度入手，探索一条适合中国国情的城市社区治理法治化之路。
关键词：法治政府；城市社区；治理法治化；路径
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.017
党的十九大报告提出了“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社区治理工作被载入党的最高文件，充分证明城市社区治理已成为中共中央治国理政的重要组成部分。在全面推进依法治国的今天，作为国家治理体系中最基本的治理单位——城市社区，采取法治化的治理模式，既关系到法治政府建设的整体进程，又影响到国家治理能力现代化的基本实现。
一、城市社区治理法治化概述
城市社区治理法治化是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。想要推进城市社区治理法治化，则应当对其进行更为直观地认知与理解。因此，可从内涵阐释、理论解读、变迁剖析等三个方面着手，来把握当前实施城市社区治理法治化的重要性和必要性。
（一）城市社区治理法治化之内涵阐释
城市社区治理法治化所强调的“法治化”是将人治、法制等非法治状态逐步转化为法治状态的发展历程。城市社区治理法治化的前提是有法可依，所依据之“法”，应为广义之“法律”，即现行宪法、法律、各地方制定与城市社区治理有关的地方性法规、政府规章等。现行宪法第111条第1款以根本大法的形式为城市社区的自治组织——居民委员会的存在提供了最高效力的法律依据①。1954年通过的《城市街道办事处组织条例》确定了街道办事处的地位、设立条件及程序、工作任务、人员组成、经费来源等。1979年通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条在设立派出机关的规定中，以组织法的形式确定了街道办事处的性质②。这两个涉及到街道办事处的法律条文为城市社区治理法治化工作的开展与实施提供了最基本的法律依据。各地方在推进城市社区法治化也进行了一些尝试和探索，通常以制定地方性法规和政府规章为主，因为选取治理角度不同，所以立法侧重点也不相同，但却为城市社区治理模式打开了新的篇章，为城市社区法治化推进注入了新的地方特色。比如，《上海市城市居民委员会工作条例（试行）》（1986年），《上海市街道办事处条例》（1997年通过，2016年修订），《上海市居民委員会工作条例》（2017年）；《武汉市街道办事处条例》（1997年通过，2017年修订）；《青岛市住宅小区物业管理试行办法》（1994年）；《深圳市经济特区住宅区物业管理条例》（1994年通过，2007年废止），《深圳经济特区物业管理条例》（2007年）。通过厘定城市社区治理法治化中“法”的适用界限，可以清晰地确定城市社区治理法治化内涵，是指治理主体秉承宪法与法律为指导，结合各地的实际制定地方性法规或政府规章，运用法治手段使城市社区在经济、政治、文化等方面平稳有序，实现城市社区治理的规范与法治。
（二）城市社区治理法治化之理论解读
1.“市民社会”理论
在《政治学》一书中，亚里士多德将“市民社会”确定为国家。黑格尔将“市民社会”同国家完全割裂，强调在地位上国家高于甚至决定“市民社会”，构建家庭、市民社会与国家三阶段论。该理论是构建城市社区治理法治化的重要基础。在我国，借鉴并运用“市民社会”理论中国家与社会彼此分离的观点，同时肯定国家与社会二者之间相互推动的作用，通过提升整个社会参与民主管理的意识，筑牢城市社区治理法治化的理论根基，从而加速我国法治建设的整体进程。
2.行政法治理论
行政法治是行政法的基本原则③。这就要求行政机关及其工作人员尊崇宪法和法律，依照法定程序确保具体行政行为满足“程序”和“实质”双合法的价值追求。“法治”最基本要求是限制和约束行政权力。作为推动城市社区治理法治化治理的主要主体——政府，其行政权力的运行应做到“法无授权不可为”。而享有城市社区治理法治化的民主参与主体——居民，其活动也应当接受法律的规制与调整。因此，我国城市社区治理法治化最终要达成行政权力（公权力）与居民权利（私权利）的和谐共生，统一发展。
3.“多中心治理”理论
“多中心”意味着没有唯一的中心，与权力垄断相对。多中心治理允许众多权力或服务中心通过竞争与合作使公民获得更多选择权及更优质服务，确保决策更加科学合理。[1]当前，随着城市社区治理结构的转变，出现了权力分散且管辖交叠的局面，彼此独立的决策中心在相互之间存在竞争的同时，又给城市社区治理工作注入活力并提高效率。因此，多中心治理所呈现的优势，使从“单一中心”发展到“多中心”成为必然，多元共治成为城市社区治理的趋势。可以说，“多中心治理”理论助力城市社区治理法治化建设的推进工作。
（三）城市社区治理法治化之变迁剖析
1.建国——1982年城市社区治理二元制模式
城市社区治理二元制是以“单位”和“街居”制度并存的治理模式。建国初，国家仍沿袭着革命时期的“单位制”④，“单位”成了城市居民的生活依附，排除其他城市基层社会制度建立的可能。但是，对无单位人员，在进行基层社会管理时单位则束手无策。此时，“街居制”的诞生成为了历史的必然。1954年通过了《城市街道办事处组织条例》《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》，通过立法确定设立街道办事处与居民委员会，实现了基层社会管理的统一规范，标志着城市街居制度的正式建立。“单位”为主，“街居”为辅，协作共存的二元制是我国当时城市社区治理制度的基础，有单位的职工，单位管理；无单位的居民，街居管理。彼时二元制的治理模式对维护城市基层社会秩序和稳定方面发挥了重要作用。
