探索我国风景资源分类管理的问题及解决方法
时间：2021-05-31 08:01:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：通过整理和分析我国风景资源的情况，并借鉴美国、澳大利亚、德国、日本、香港的经验，提出合并同类项与重整规范概念这两种分类方法，并在合并同类项中对湿地类采取地方自治型管理方式，而在重整概念中进一步发现了风景资源开发与保护的矛盾，为解决这一矛盾提出转变旅游模式的想法。
關键词：风景资源；分类；管理；保护开发；旅游模式
风景资源包括纯自然景观、人造自然景观、历史遗迹景观等，它不仅与其周围大环境组成一个整体，自身也是一个有机的整体。人类对风景资源的认识决定了处置它的态度，风景资源不单属于人类，而是地球上所有生物的，只有将它置于地球生态系统的网络之中，才能处理好人与风景资源的关系造福于后代。
国际上对于风景资源的态度主要以保护为主，在保持自然和准自然状态下，进行科学研究、环境监测和环境教育，提供公众游憩机会。但目前我国的风景资源却存在着诸多问题，如风景资源的保护方面、管理模式方面，严重影响着生态物种的保护延续以及人们与自然的接触学习游憩，解决这些问题刻不容缓。
一、我国风景资源分类及管理模式
风景区的分类分区方式直接影响着它的管理部门的组成。在我国，主要风景区类型有以下五种：风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园，管理部门包括国家主管部门和地方主管部门，仅从管理部门的这两种组成上看，类似于美国的中央集权管理，然而，在国家与地方主管部门这一虚设之下，是由众多上级部门与地方各县市的有关部门构成，如表1。
其中从分类上来看，自然保护区与森林、湿地公园之间的概念界限模糊，地质公园与风景名胜区、自然保护区、森林公园之间也存在着共同点；从管理上来看属于按部门管理，其中国家主管部门只是负责制定大方针政策及一些审核工作，落实到地方部门上却是权职杂多，存在着意见难以统一、事后责任人不明确等弊端，如风景名胜区资源的相关性牵涉到附近土地建筑文物植物等，也就是文物、旅游、林业、城建部门都会拥有一定的管理权，就导致了各部门各自为政，多头管理，目标模糊，各地情况不一，认识各异，缺乏统一规划和正确的指导。不明确的、含糊的风景区分区，直接导致了后续工作混杂多样，执行难度加大等诸多弊端，分类分区与管理之间是相互影响相互联系的，不能撇开管理谈分类分区，也不能撇开分类分区谈管理，应该以清晰明确的分类为基础划定大的风景区类别，接着从有效管理最大优化的角度考虑每一类型的风景区内部的分区情况。
二、国外风景资源分类及管理模式
我国对于风景资源的研究起步较晚，无论是理论研究还是实践案例都处于较初步的阶段，而国外发达国家自十八世纪起就着手对风景资源的分类及管理模式进行探索，有着丰富的理论与实践经验，虽然我国国情与国外游区别，但依旧可以借鉴国外优秀的经验。
（一）美国自然保护地分类及中央集权型管理
美国将自然保护区分为六类：国家公园、鱼类和野生动物保护区、森林和草地保护区、自然资源和土地保护区、游憩和户外娱乐区、军事设施保护区，其中国家公园是规模最大，保护级别最高的一类，对它的管理方式是中央集权型，实行三级管理，国家公园管理局、国家公园管理地区分局、国家公园管理处，共有七大分局，每个地方分局统管区域内的各大国家公园管理处，与地方政府无关（图1）。
（二）澳大利亚自然保护地分类及地方自治型管理
澳大利亚的自然保护区包括IUCN制定的六类——严格的自然保护区/野生地、国家公园、自然纪念保护区、栖息地、陆地/海洋景观保护区、受管理的资源保护区，并且还在六类的基础上延伸出亚类，不同州对同一资源有着不同的分类方式、名称相同的资源也有着不同的管理方式。虽然澳大利亚的自然保护区分类繁多，但由于其管理上采用地方自治，即各州分别对自己内部的保护区进行管理——通常设一协调机构负责自然保护政策制定与咨询，其他相关部门根据联邦及州法律规定范围分别建立和管理各自的保护区，如此将综合复杂的全国自然保护区细分为地方自治，化繁为简。此外，澳大利亚还支持保护区社区参与共管，有利于缓解保护和发展的矛盾。
（三）德国自然保护区分类及地方自治型管理
德国自然保护区分为八类：自然保护区、国家公园、原始森林保护区、自然公园、景观保护区、生物圈保护区、鸟类保护区和湿地保护区，其中自然保护区和国家公园作为严格意义上的保护区是德国进行自然保护的主要场所，德国的国家公园管理模式是地方自治型，其中联邦政府发布自然保护方面的宏观政策、制定相关法规等，州政府有国家公园的最高管理权，决定自然保护工作的具体开展和执行，比如公园的建立、管理机构的设置、管理目标的制定。州政府管辖的国家公园又分为三级：州立环境部、地区国家公园管理办事处、县市级国家公园管理办公室。
（四）日本自然公园分类及综合型管理
日本将自然公园分为三类：国立公园、国定公园和都道府县立自然公园。其中国立公园是能够代表日本自然风景的地域，并由国家指定和管理；国定公园由国家制定，都道府县进行管理。而都道府县自然公园是能够代表都道府县的自然风景地域，由都道府县制定和管理。此后随着日本环境的不断恶化，日本对自然公园采取中央和地方共同管理的综合管理体系，在中央设立环境厅，并在其中设置自然保护局，进行自然公园的统管，制定统一的法律和统一的管理规划。不同等级的自然公园管理机构不同，自然公园采取地域制的管理制度。
此外日本所有国家公园都依照《自然公园法》进行规划管理，由于日本的国家公园内的土地存在多种所有制和多种经济活动——农业、林业、旅游业及娱乐产业，因而日本有针对性地按照生态系统完整和风光秀丽等级、人类对自然环境的影响程度、旅游游客使用的重要性等指标将所有国家公园的土地划分为几种类型区域：特别区、海洋公园区、普通区，其中特别区又分为特殊保护区、Ⅰ级特别区、Ⅱ级特别区、Ⅲ级特别区。
