台湾活路外交 [“烽火外交”与“活路外交”比较分析]

　　摘要：陈水扁的“烽火外交”是激进“台独”的翻版，曾一度严重危及台海和平，影响该地区各方利益，陈水扁成为国际社会麻烦制造者。而马英九在坚持“九二共识”的前提下，走灵活务实的“活路外交”路线，使多方都成为赢家，台湾的所谓“国际空间”得到了有效拓展。“烽火外交”与“活路外交”既有相似点亦有不同点，通过比较分析，坚持“九二共识”才是台湾拓展国际空间和发展对外关系的最佳活路。
　　关键词：“烽火外交”；“活路外交”；台湾“对外关系”
　　中图分类号：D675.8 文献标识马：A 文章编号：1008-6269(2012)02-0036-042000年，台湾发生政党轮替，民进党首次登上了执政舞台，受民进党“台独”党纲以及陈水扁个人因素的影响，在陈水扁执政的8年期间，其对外政策一步步偏离“务实外交”路线，走上激进的“烽火外交”。2008年，代表国民党的马英九赢得大选，在“外交”上采取灵活务实的“活路外交”，为台湾赢取国际空间创造了更多机会。两者相比较，建立在“九二共识”基础上的“活路外交”才是台湾对外关系走出去的最佳活路。
　　一、陈水扁“烽火外交”
　　“烽火外交”是时任台湾当局“国安会”秘书长邱义仁于2002年7月18日在台“外交部驻外馆长返国述职讲习”的座谈上首次提出的。他当时指出，“扁政府”的“外交”战略布局与政党轮替前的“旧政府”时代的思考模式要有很大的分别：在国际社会集中火力，全力出击，争取“外交”的突破，让中国大陆忙于应付，无暇他顾。2002年8月20日，游锡堃在“行政院会”中亦表示，面对中共，“中华民国”必须坚定走出去，作为“主权国家”的立场必须大声讲出来，“行政院各部会”更要全面动起来，共同推动多层次、多元化、多面向的全方位外交”[1]。总之，所谓“烽火外交”就是要采取“攻击性外交策略”，进行“外交突围”，使“外交”战场处处烽火连天，不作“外交孤岛，苦守‘中华民国的世界’，而必须走出去，作‘世界的中华民国’”[2]，有“外交”才有国际地位，推动台湾问题国际化，不顾一切地去撼动“一个中国框架”，为“台独”赢取国际空间。
　　（一）“烽火外交”的主要表现
　　总的来看，“烽火外交”指的是陈水扁为了落实“台独”理念，扩大“台独”的国际空间所采取的冒进、激进、挑衅大陆的“外交”路线，主要表现有以下几个方面。
　　第一，在国际间强化主权论述和台湾主体意识，否认“九二共识”，散播“台独”言论，将两岸定位为“一边一国”。陈水扁、吕秀莲等人利用出访他国的机会宣称“台湾是主权独立的国家”，并多次刻意选择在国际场合发表分裂国家的“台独”言论，企图塑造台湾是“主权独立国家”的国际形象。
　　第二，推动“为台湾正名”，大搞“去中国化”活动。去除台湾驻外机构带有“中国”、“中华”象征的图案、徽章、标志，要在“护照”上加注“台湾”字样，将台驻外机构名称由原来的“台北经济文化代表处”逐步改为“台湾代表处”等。台湾当局直言不讳地表示，目的就是要去除台湾的“中国印记”，要使台湾与中国彻底“划清界限”。
　　第三，推动台湾加入只有独立主权国家才有资格加入的国际组织，如联合国、世界卫生组织等一些专业性、功能性的政府间国际组织。为加入联合国，台湾除洽请“邦交国”在各种国际场合声援外，亦透过协助非政府组织参与联合国周边活动来强化台湾与联合国的关联性，积极开拓国际生存空间。在各种加入联合国活动的提案被否认后，陈水扁不仅不知悔改，更于2007年首次推动以“台湾的名义”加入联合国和WHO，并直接向世卫组织提出申请案。
　　第四，同大陆争夺“邦交国”，展开“外交”攻防，在“邦交国”建立“邦交预警”及“抢救邦交”机制。将“外交人员”的任用标准之一定为是否具有旺盛的斗志[3]。视大陆的崛起为台湾对外工作的最严厉挑战，并将国际社会对台湾的孤立与“邦交国的断交”视为被大陆打压所造成。
　　第五，宣扬及有意凸显大陆武力威胁的严重性，以图在国际社会“博取”同情与支持，在岛内营造悲情。2003年朝鲜发射飞弹，东北亚情势紧张，台湾利用此机会来凸显亚太安全的重要性及迫切性，在台海地区宣扬紧张气氛，呼吁世界正视大陆对台的武力威胁，宣称台湾正面临世界上最惊人传统弹道飞弹的威胁，同时发送50余万封电子邮件给各国政府及议会，并在岛内举办“‘爱和平反飞弹’全民团结大会”，企图获得国际社会的正视与声援。
　　最后，强化“外交国防”联系机制，将“国防与外交视为国家安全一体两面，希望透过首长联席会报及人员交流等方式，强化国防政策与外交政策的协调联系” [4]。
　　（二）“烽火外交”实施策略
　　陈水扁的“烽火外交”，四处点火，以攻为守，企图使大陆疲于应付，将台湾问题国际化，为“台独”营造国际空间，其具体实施策略有以下几个方面。
　　第一，强化国际安全合作，尤其是加强台美日三边安全合作。根据陈水扁时期首任“外交部长”田弘茂的说法，台湾“外交”的首要目标是维护“国家安全”，为此必须维系台海权力平衡，提升台美、台日关系，发展地区安全对话，参加具有“一轨”性质的东盟区域论坛和“二轨”性质的亚太安全合作理事会活动[5]。
　　第二，透过双边高层互访、国际合作及人道援助等方式强化与“邦交国”关系，以期“邦交国”能在各项国际场合支持台湾参与国际组织，能就推动台湾参与联合国及世卫组织进行提案、连署及发言。
　　第三，将台海问题国际化。一方面透过国际媒体向外宣称“台湾主权独立、绝非隶属任何一国”[3]；另一方面透过各种管道向国际社会宣称两岸“外交”形势的消长不仅将严重影响台海均势，危及“台湾国家”安全与生存空间，更与各主要国家的区域利益乃至国际社会的共同利益息息相关[6]，藉以通过宣扬大陆的威胁引起国际社会的同情、介入与支持。
　　第四，宣扬台湾经验，认为民主自由及经济共荣不仅是台湾经验的基本精神，也是普世价值，将台湾经验视为台湾与国际社会接轨的重要资产。这主要包括两方面：一方面，通过加强与民主国家的交往和强化非政府组织事务来扩大“民主外交”，将其作为反抗大陆的最有力凭借和争取国际支持的重要筹码，希望将认同台湾、支持台湾民主发展的力量转化为支持台湾对外关系发展的力量；另一方面，拓展全球伙伴关系，发掘台湾特有优势，形塑“外交空间”，利用台湾拥有的数字机会、多元文化、医疗卫生及环保科技等强项，发展台湾与各国合作模式，将台湾纳入全球视野架构，建构“地球村时代全方位合作伙伴关系”。 　　第五，加强推动“经贸外交”。对于大国及非“邦交国”，通过增进实质利益增加联系，深化美日关系，加强与东南亚国家、澳大利亚、新西兰、印度、中东及欧盟的互动。对于一些小国，以经贸实力为支撑，通过经济援助换取其对台湾的“外交”承认。另外，深化参与国际经贸组织，透过援建成果擦亮招牌，打响台湾名号。
　　第六，实践“全民外交”，将民间力量和“文化外交”作为提升台湾国际能见度和发展对外关系的重要推手，主要包括：将台湾多元文化及文艺团队作为推动“文化外交”的最佳资产；培训民间专业人才，协助非政府组织及民间社团与国际接轨；加强政府与民间及政府各部门间资源整合，掌握国际有利时机适时集中资源主动出击，发挥“以小搏大”的精神；运用政治、军事、经济及社会等各层面资源来实现优势互补，推动“多元外交”，拓展台湾国际空间[6]。
　　第七，实施“过境外交”、“元首外交”，利用出访“邦交国”之便，过境大国，并发表挑衅演说，以提升台湾的影响力，取得所谓的“外交突破”。
　　二、马英九的“活路外交”
　　陈水扁的“烽火外交”引起中国大陆的强烈反应，并在大陆实力的提升下使得台湾对外空间受到压缩，国际处境艰困。马英九上台后，倘若仍然选择以改变政治现状作为“外交”的主战场，不仅缺乏相应的综合实力及国际支持，也会造成两岸不必要的紧张与冲撞，因而马英九执政当局认为：“只有暂时搁置政治面的争议，运用弹性思维，采取‘尊严、自主、务实、灵活’的作法，以‘对内增加实力、对外减少虚耗’为原则，开拓更广阔的发展空间，以全球第21大经济体身份及民主活力发挥国际影响力，以创新思维因势利导，将中国大陆威胁极小化、我方利益极大化，才能累积外交筹码，有效拓展国际空间”[7]，台湾的对外关系才能走出一条活路。
　　（一）“活路外交”主要内容
　　2008年9月，台湾“外交部长”欧鸿炼在台“立法院”做“外交业务报告”时指出：“活路外交”就是要在“外交”上采取“尊严、自主、务实、灵活”的作法，为“中华民国”对外关系找到一条新出路，确保“国家”最大利益。其中，营造良好的外在环境以配合台湾政治、经济、军事、民生、社会、文化等领域的发展是最主要任务；“以台湾为主、对人民有利”是最高指导原则；“改善两岸关系，建立互信，在双边关系及国际组织的参与方面搁置争议，追求互利”是成功要件[7]。
　　在此理念指导下，欧鸿炼指出“活路外交”包含两个方面：“外交休兵”与“积极外交”。“外交休兵”系指两岸停止“外交恶斗”，目的在于追求两岸和平繁荣，在国际社会共创双赢。“外交休兵”是“活路外交”的基础，强调和解，透过“外交休兵”，台湾低调行事，避免与大陆出现冲撞或争论。“积极外交”系指“外交”回归专业，集中资源加强与“邦交国”的关系，提升与区域重要国家的交往层级，积极融入亚太区域经济体系，扩大参与专业性、功能性国际组织，营造有利台湾发展经贸的国际环境，以及结合民间力量推动与各国公民社会之交流互动[7]。
　　（二）“活路外交”实施策略
　　改善两岸关系，在国际社会扮演“和平缔造者”角色，营造良好的外部环境以配合台湾在政治、经济、军事、民生、社会、文化等领域的发展，并藉以达成拓展国际空间以及为经济拓展出新路是“活路外交”的核心，实施策略有以下几个方面。
　　第一，坚持“九二共识”，积极推动改善两岸关系，将两岸和解延伸至“外交领域”。在兼顾尊严的前提下，从共同利益出发，寻求彼此在国际空间上可以双赢的平衡点，停止与中国大陆从事恶性竞争，不进行无谓的对抗和冲突。低调行事，避免与大陆出现冲撞或争论，如马英九多次过境美国，均以简单、低调、无意外的原则处理，以实际行动建立“没有意外”的互动模式。
　　第二，强化与“邦交国”关系。台湾的23个所谓“邦交国”，除梵蒂冈外，主要集中在中南美洲、非洲及南太平洋，而与“邦交国”关系一向是台湾对外关系的重点。对于与梵蒂冈的关系，主要通过宗教、文化、邀访及参与国际人道援助等方式拓展；对于与其它“邦交国”关系，主要通过改善当地民生、生态环境及加强双边合作等有利国计民生的计划和深入民间来实现，如协助“邦交国”改善基础设施、灭贫、改善医疗卫生、教育及农渔业技术发展等。
　　第三，加强并提升与无“邦交国”实质关系，这是“活路外交”非常重要的一环，重点包括“与美国建立友好信任关系，提升与东北亚各国关系，拓展与东南亚国家关系，多元延伸与欧盟关系”[8]，其中，美国、日本是重中之重。
　　第四，务实地寻求参与国际组织活动，争取扩大参与范围。对于已经参与的政府间国际组织，如世界贸易组织、世界卫生组织等，采取维护权益、积极参与、强化角色与功能。对于联合国及其体系下的专门机构和组织，采取温和、理性诉求，以实质参与为目标，并将世界卫生组织、世界银行及国际货币基金组织等事关台湾经济和民生的国际组织作为优先考虑的参与目标。另外，以APEC为沟通平台，积极融入亚太区域合作。
　　第五，推动“全面外交”，使台湾在经贸、科技、文化、生态环保、民主、人道援助等领域和国际接轨。推动“全面外交”尤其注重利用台湾的民主、文化、科技等软实力优势，邀集“新闻局、教育部、侨委会、文建会及交通观光局”等来共同推动，通过鼓励NGO在台举办国际会议，与台湾民主基金会合办“亚洲民主人权奖”，协助设置境外“台湾书院”、扩大国际青年、科技及教育交流等各种走出去和请进来的手段在国际社会广交友人，提升台湾形象，宣扬具有台湾特色的中华文化、台湾的民间艺术、社会风俗、价值观，并通过举办“全民外交研习营”、“外交成果展”、“公众外交嘉年华”等活动，激发全民对国际交流的兴趣。
　　第六，加强援外品质，提升台湾形象。通过援赠、贷款与技术协助等方式，塑造台湾“济弱扶贫、博爱为怀”的形象；善用具竞争优势的科技，如信息通信、卫星遥测及地理信息系统等技术，让援外从粮农医疗领域扩大至高科技范畴。
　　此外，加强对外人员培训，注重外交专业素养，并将拓展经贸任务作为对驻外馆的重要考核工作，除在维护“主权”、广结善缘、扩大国际参与之外，“外交工作”更要全力为台湾拓展经贸活路[9]。 　　三、“烽火外交”与“活路外交”比较分析
　　陈水扁的“烽火外交”使得台湾内外交困，成为国际社会的麻烦制造者，而马英九的“活路外交”以两岸和解为出发点，在国际社会塑造了一个和平的形象，形成台湾、大陆与国际社会三赢的局面。两者的差异性体现在以下几个方面。
　　第一，两者理念与出发点不同。“烽火外交”选择从世界走向大陆，国际关系优于两岸关系的战略选择，延续传统的外交思想，寻求“主权独立”，以“独”作为优先考虑，将改变政治现状作为“外交”理念和出发点，视台湾加入WTO和联合国为“外交部”责无旁贷的职责。而“活路外交”则将改善两岸关系置于首要地位，以“和”作为优先考虑，坚持一个中国原则的“九二共识”，选择从大陆走向世界，以大陆为依托，优先发展台湾经济，以加入经济性和非功能性的国际组织作为优先考虑，在暂时搁置两岸主权之争的前提下,维持台湾现有的对外交往格局。
　　第二，理论不同。陈水扁用现实主义理论指导处理两岸关系，将安全作为对外关系的核心，受意识心态影响，不遗余力推动台湾加入联合国，谋求扩大“台独”的国际生存空间，加速台湾问题“国际化”，处处将大陆作为假想敌，人为制造“两岸的对立和冲突”，把两岸关系作为一种零和竞争的敌对关系。而马英九的“活路外交”则以新自由制度主义理念从经济的角度入手，认为安全虽然重要，但是互信合作是安全的基础，两岸只有通过互动逐步建立起互信才能找到合作共赢的局面。
　　第三，目的不同。“烽火外交”的目标是争取新“邦交国”和加入只有主权国家才有资格加入的国际组织以凸显台湾是“独立主权国家”，而“活路外交”之目的不在争取新“邦交国”。而是“巩固邦交，拓展友谊，参与国际，捍卫尊严”，即在维护相应尊严的前提下，为台湾经济发展创造和平稳定的国际与周边环境，以实际行动积极参与国际社会活动，特别是经济性的活动。
　　第四，原则不同。“烽火外交”在对外关系上毫无原则可言，一切以“主权”至上，大搞“元首外交”、“夫人外交”、“过境外交”、“金元外交”、“支票外交”等。而“活路外交”则以“尊严、自主、务实、灵活”为对外关系的基本原则，坚持“以台湾为主，对人民有利”的方针。
　　第五，结果不同。 陈水扁的“烽火外交”，透支台湾在国际社会的信誉，挑战以“一个中国原则”处理台湾问题的国际主流共识，使得两岸陷入“外交”争夺战，极度恶化了两岸关系，严重威胁到台海地区的和平与稳定，成为国际社会的麻烦制造者。尽管使用了“金元、支票”等有损台湾国际形象的“外交”手段，也依然难以改变“邦交国”数量从27减少到23的事实，并使台湾的对外空间受到压缩，台湾不但没能有尊严的走出去，反而面临空前的孤立与边缘化。相反，“活路外交”以两岸和解为前提，践行“一个中国”原则。在此前提下，台湾对外工作开始正常化，并将资源做合理有效的运用，真正在“外交”上落实对人民有利政策。巩固了与“邦交国”关系，改善并发展了与无“邦交国”的实质关系，尤其是重建了台美之间的互信，国际参与空间得到扩大，如2009年5月18日台湾自1971年退出联合国之后首次成为世界卫生大会的观察员。
　　对外关系要保持稳定性和连贯性，除了注入新思维外，也要有一定的延续性。尽管“烽火外交”与“活路外交”在理念、目的、原则与结果等方面有诸多不同，两者也有相似的地方。首先，都通过加强与“邦交国”关系来巩固“主权地位”，因“邦交国”是彰显主权的最具体象征，鉴于台湾特殊的地位，这一点对于台湾更是意义非凡，因而无论是“烽火外交”亦或是“活路外交”，都将“邦交国”视为生存的砝码。其次，都致力于推动与非“邦交国”的关系，尤其是美日关系，其中台美关系历来是台湾对外关系中最重要的一环，借助美国等西方国家的武器输入和所谓支持以抗衡中国大陆是台湾当局的一贯策略。第三，两者都注重“软实力外交”，希望通过民主、文化、科技等软实力手段赢取国际力量对台湾发展对外关系的支持和争取国际友谊，如通过援外政策和推动参与国际组织扩大台湾在国际社会的能见度和认知度，拓展台湾所谓的“国际生存空间”等。
　　总之，无论以“台独”为目的的“烽火外交”还是策略性、灵活性皆具备的“活路外交”，它们都必须正视这样的现实：中国大陆综合实力的极大增强和国际影响力的极大提高，对捍卫国家领土主权的统一完整的决心坚不可摧，也不可动摇；国际社会对坚持一个中国原则处理台湾问题的主流认识已不可改变；企图以争取“台湾主权独立”的所谓“国际活动空间”始终有限。因此，坚持以“一个中国原则”为前提的“九二共识”是台湾拓展“国际空间”的最佳途径；承认“九二共识”，是台湾对外关系走出去的最佳活路。台湾及台湾民众的前途命运已经与祖国大陆及大陆地区的人民紧紧联系在一起而不能分开。只有两岸的和平统一才是台湾的最终归宿。
　　参考文献：
　　[1] 台“立法院”第五届第二会期“外交施政报告”[R]. 2002-10-16.
　　[2] 台“立法院”第四届第五会期“外交施政报告”[R]. 2001-3-12.
　　[3] 台“立法院”第七届第一会期“外交施政报告”[R]. 2008-03-05.
　　[4] 台“立法院”第五届第三会期“外交施政报告”[R]. 2003-03-10.
　　[5] 林冈,刘婧.台湾当局“活路外交”评析[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2009,(4).
　　[6] 台“立法院”第六届第四会期“外交施政报告”[R]. 2006-10-02.
　　[7] 台“立法院”第七届第二会期“外交业务报告”[R]. 2008-09-25.
　　[8] 见台湾“总统府”网站首页动态宣传栏.
　　[9] 台“立法院”第七届第三会期“外交业务报告”[R]. 2009-03-19.
　　责任编辑：汪守军

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