某某供热工程PPP项目物有所值评报告
时间：2020-09-19 13:16:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
某某 省 某某 市 某某 风景名胜区 核心景区集中供热工程
PPP 项目
物有所值评价报告
某某风景名胜区财政局 某某风景名胜区旅游发展局 某某 二〇一八年二月
某某 省 某某 市 某某 风景名胜区核心景区集中供热工程
PPP 项目物有所值评价报告主要编审人员
姓名 职称/执业资格 签字或盖章
签发人
工程师 投资建设项目管理师 某某省 PPP 专家库专家
审核人
工程师 注册咨询工程师
某某省 PPP 专家库专家
项目经理
工程师 注册咨询工程师
编制人
工程师 注册咨询工程师
造价工程师一级建造师
助理会计师
I
目 录 前 言 ..................................................... 1 第 1 章 项目基本信息 ....................................... 5 1.1 项目概况 ........................................... 5 1.2 项目产出说明 ....................................... 6 1.2.1 项目需求 ....................................... 6 1.2.2 项目产出 ....................................... 7 1.3 绩效标准及考核 .................................... 11 1.3.1 绩效标准 ..................................... 11 1.3.2 绩效考核与付费 ............................... 12 1.4 PPP 运作方式 ...................................... 13 1.5 项目交易结构 ...................................... 14 1.5.1 投融资结构 .................................... 14 1.5.2 回报机制 ...................................... 15 1.5.3 调价机制 ...................................... 16 1.5.4 政府付费安排 .................................. 19 1.6 风险分配框架 ...................................... 20 1.6.1 风险因素的特征 ................................ 20 1.6.2 风险分配的原则 ................................ 20 1.6.3 风险因素的识别 ................................ 20 1.6.4 风险分配 ...................................... 22 1.7 项目采购方式 ....................................... 24 第 2 章 评价原则及流程 .................................... 25 2.1 物有所值评价原则 .................................. 25
II
2.2 物有所值评价工作流程 .............................. 25 第 3 章 定性评价 .......................................... 27 3.1 定性评价程序 ...................................... 27 3.2 定性评价指标和权重 ................................ 28 3.2.1 指标和权重 ................................... 28 3.2.2 指标说明 ..................................... 29 3.2.3 评分标准 ..................................... 30 3.2.4 专家组成 ..................................... 33 3.2.5 专家打分表 ................................... 34 3.2.6 专家组评审意见 ............................... 40 3.3 定性评价结果 ...................................... 46 第 4 章 定量评价 .......................................... 47 4.1 定量评价程序 ...................................... 47 4.1.1 测算 PPP 值 .................................... 47 4.1.2 测算 PSC 值 .................................... 47 4.2 财务测算 .......................................... 49 4.2.1 财务评价计算期 ............................... 49 4.2.2 计算 VFM 的折现率（r）设定 .................... 49 4.2.3 税费 ......................................... 51 4.2.4 总成本费用测算 ............................... 51 4.2.5 政府补贴测算 ................................. 53 4.2.6 风险成本测算 .................................. 54 4.3 PPP 值计算 ........................................ 55 4.3.1 股权投资支出 .................................. 55 4.3.2 运营补贴 ...................................... 56
III
4.3.3 风险承担 ...................................... 56 4.3.4 配套投入 ...................................... 57 4.4 PSC 值计算 ........................................ 57 4.4.1 参照项目建设运营维护净成本 ................... 58 4.4.2 竞争中立调整值 ............................... 59 4.4.3 项目全部风险成本 ............................. 59 4.5 定量评价结果 ...................................... 60 4.6 模式综合比较 ...................................... 60 第 5 章 评价结论 .......................................... 62
附表：
1. 项目基础技术经济指标及参数表 2. 借款还本付息表 3. 总成本费用估算表 4. 项目投资现金流量表 5. PSC 值计算表 6. PPP 值计算表 7. 物有所值指标（VFM）分析表
IV
1
前 言
一、报告编制的目的 目前，某某景区内多以分散小锅炉和居民用小炉灶供热为主，耗煤量大，污染严重，已经极大地影响了景区整体自然环境，对景区整体形象造成了恶劣的影响。因此，根据《某某院关于印发大气污染防治行动计划的通知》、《某某省大气污染防治 2017 年行动计划》和《某某市 大气污染防治 2017 年行动计划》等各项政策要求，为了深入推进节能减排和生态环境保护工作，形成绿色低碳循环发展新方式，改善景区自然生态环境，某某风景名胜区管委会提出了某某省某某市某某风景名胜区核心景区集中供热工程建设项目。
某某风景名胜区管理委员会成立于 2016 年 6 月 15 日，景区财政收入来源单一、数量有限，为缓解短期财政压力，实现平滑财政的目的， 某某风景名胜区管理委员会拟采用 PPP 模式推进该项目。
本报告首先对项目的基本信息（项目概况、产出说明和绩效标准、 PPP 运作方式、项目交易结构、风险分配框架和采购方式等）进行介绍， 其次根据物有所值的定性标准得出本项目物有所值定性评价结论，再通过对物有所值定量评价分析得出本项目的物有所值定量评价结论，最后得出本项目是否通过物有所值评价，以此为项目采用 PPP 模式提供理论支持，为某某风景名胜区管理委员会进行科学决策提供参考。
二、报告编制依据 （ （1 ）政策、法规
1．《某某院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕 36 号）
2．《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令第 25
2
号）
3．《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金〔2014〕76 号）
4．《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕 43 号）
5．《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕 45 号）
6．《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）
7．《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）
8．《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112 号）
9．《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金 〔2014〕156 号）
10．关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知 （财库〔2014〕215 号）
11．《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）
12．关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21 号）
13．《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29 号）
14．《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）
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15．《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57 号）
16．《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》 （财金〔2015〕158 号）
17．关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知（财金〔2015〕 167 号）
18．关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231 号）
19．《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744 号）
20．《发展改革委关于进一步共同做好政府和社会资本合作 （PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32 号）
21．《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）
22．《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92 号）
23．《某某院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88 号）
24．《关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》（晋政办发〔2016〕35 号）
25．关于印发《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知（财金〔2017〕1 号）
26．《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预 〔2017〕50 号）
27．《某某院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力 促进经
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济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79 号）
28．《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号）
29．《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）
（ （2）
）
某某 省相关政策
30．《关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》（晋政办发〔2016〕35 号）
31．《某某省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（晋政发〔2015〕20 号）
32．《在重点领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》 （晋发改投资〔2016〕268 号）
（ （3 ）项目相关资料
33．《某某风景名胜区核心景区集中供热项目一期工程（2#、 4#锅炉房及配套管网）可行性研究报告》 34．《某某市城市供热管理运办法》
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第 1 章 项目基本信息
1.1 项目概况
1.项目名称：某某省某某市某某风景名胜区核心景区集中供热工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）
2.项目性质：新建 3.领域类型：市政工程 4.项目实施机构：某某风景名胜区旅游发展局 项目联系人：闫秀芳 联系方式：13803449793 5.发起方式：政府发起 6.运作方式：DFBOO 7.项目所处 PPP 阶段：识别阶段 8.合作期限：拟定 30 年，自 2018 年 5 月 1 日至 2048 年 4 月 30 日。
9.项目公司：由中选社会资本方出资成立 10.社会资本的采购方式：公开招标 11.工作分工：本项目涉及到的主要工作包括土地取得、规划、环评、立项、设计、投融资、建设、运营、维护等。
政府方负责土地取得、规划、可研、立项、环评等前期工作以及建设期和运营期的监管工作。
项目公司负责设计、投融资、建设、运营、维护等工作。
12.总投资 项目总投资 3100.49 万元，其中：建设投资 2954.64 万元，建设期 利息 145.85 万元。
注：贷款利率暂按目前执行的 5 年及以上基准贷款利率 4.9%上浮20%，即 5.88%计算。
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13.投融资结构 项目建设资金由项目资本金和融资资金组成。
项目资本金占项目总投资的 20%，项目资本金全部由社会资本方出资。
项目融资资金占项目总投资的 80%，该部分资金由社会资本方协助项目公司筹集。
14.回报机制：可行性缺口补助 15.政府支持：某某风景名胜区成立了 PPP 领导组，主要工作职责为统筹指导、协调某某 PPP 项目的有序推进。
1.2 项目产出说明
1.2.1 项目需求 某某风景名胜区大气污染问题一直是困扰某某景区政府的一个难题，面对日益严峻的环保形势，国家陆续出台了相应的政策。《某某院关于印发大气污染防治行动计划的通知》及《某某省人民政府办公厅关于印发某某省大气污染治理 2016 年行动计划的通知》等相关政策 均加大了对燃煤锅炉房建设的管理力度，要求到 2017 年，除必要保留 的以外，地级及以上城市建成区基本淘汰每小时 10 蒸吨及以下的燃煤 锅炉，禁止新建每小时 20 蒸吨以下的燃煤锅炉；其他地区原则上不再 新建每小时 10 蒸吨以下的燃煤锅炉，同时提倡推集中供热及清洁能源供热。某某核心景区现在无集中供热热源，采暖大多采用燃煤小锅炉及小炉灶，均无脱硫除尘装置，而某某地形为两山夹一谷，不利于污染物的扩散，因此对景区大气环境造成了严重破坏，对景区形象造成了恶劣影响。
（1）环境保护的需要
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实行燃气锅炉房集中供热以后，可以极大减少景区内煤炭和灰渣的运输量，从而减少灰渣在运输过程中的散落，有利于改善城市环境卫生。
（2）节能减排的需要 实行集中供热以后，由于采用燃气锅炉供热，锅炉效率与分散的中、小型燃煤锅炉相比可以提高 30%以上，从而大大减少燃料、水电等的消耗。
（3）景区发展的需要 某某风景名胜区是国家 AAAAA 级旅游景区，国家重点风景名胜区，国家地质公园，国家自然与文化双重遗产，是某某省的某某、国家的某某，更是世界的某某。某某风景名胜区环境污染不仅影 响了某某省乃至国家的形象，更对自然和文化遗产造成不可挽回的破坏， 为保护某某自然和文化遗产，净化某某“佛教圣地”，优化人民群众 的生活环境，以“煤改气”为基础的某某燃气锅炉房集中供热项目的建 设是十分必要的。
1.2.2 项目产出 某某核心景区供热工程包括 2#、4#锅炉房及配套管网，供热范围为大石线沿线燃气管网覆盖范围内的采暖建筑。
本工程供热面积约为 35.6 万 m 2 ，其中居民住宅 14.6 万 m 2 ，寺庙建筑 8.4 万 m 2 ，公建及宾招建筑 12.6 万 m 2 。2 座锅炉房分区供热，供热划分片区划分见表 1-1。
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表 1-1 某某集中供热工程一期工程供热片区划分表
锅炉房编号
供热面积 （万m2 ）
采暖热指标( W/m2 )
供热热负荷 ( MW )
拟选位置
供热范围
２＃锅炉房
20
70
14
友谊宾馆北侧
杨柏峪村周边居住建筑及公用建筑
４＃锅炉房
15.6
70
10.92
营坊村北侧 菩萨顶、圆照寺、罗睺寺、五爷庙、十方堂、三塔寺、普寿寺、广化寺、 营坊村、东庄村
合计 35.6
24.92
2#、4#锅炉房距供热对象距离均超过了 500 米，为降低供热管网对热用户内采暖系统的冲击，采用二级供热形式，一级管网将热量送往热力站，通过热力站与二次网换热后供往热用户。二级供热系统中一级网供回水温度为 90/70℃，二级网供热回水温度为 70/50℃，地暖用户通过入户浑水装置，将供回水温度降为 60/50℃。
（1）管网敷设方式及工程量 本工程供热管网全部采用直埋敷设方式。村庄内供热管网，在条件允许的情况下，采用直埋敷设或管沟敷设，在特殊情况下采用架空敷设方式。供热管道采用预制聚氨酯保温管。供热管网总度合计约为 7801 米，详见表 1-2。
表 1-2 本工程供热管网工程量表
序
管径（mm）
长度（mm）
2# 4# 合计 1 DN400 400
400 2 DN350 180 120 300 3 DN300 200 200 400
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序
管径（mm）
长度（mm）
2# 4# 合计 4 DN250 118 882 1000 5 DN200 200 1000 1200 6 DN150 500 1000 1500 7 DN125 286 714 1000 8 DN100 168 632 800 9 DN80 188 313 501 10 DN65 229 171 400 11 DN50 120 180 300 （2）锅炉房主要设备 本项目共设 2 个锅炉房，包括主机系统、燃气供应及燃烧系统、风烟系统、热水循环及补水定压系统等，锅炉房主要设备如下表：
表 1-3 2#锅炉房主要工艺设备表
序号 设备名称 规格型号 单位 数量 备注 1 燃气热水锅炉 WN7.0-1.6/90/70-Y 台 2
2 钢烟囱 上口直径 0.8 米 1 台 2 锅炉配套 3 一次水循环泵 Q=331.1m3 /h H=44m N=55KW 台 3
4 软化水装置 Q=20m3 /h 台 1
5 水箱 20m3 3.6m×2.6m ×2.4m 台 1
6 补水泵 Q=20m3 /h H=30m N=2.2KW 台 2
7 除污器 DN400 台 1
8 锅炉间送风机 Q=510m3 /h H=l70P N=0.75KW 台 2 装置防爆型 9 防爆事故排风机 Q=6840m3 /h H=220Pa N=l.5KW 台 2 锅炉间防爆型
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表 1-4 4#锅炉房主要工艺设备表
序号
设备名称
规格型号 单位 数量
备注 1 燃气热水锅炉 WN7.0-1.6/90/70-Y 台 2
2 钢烟囱 上口直径 0.8 米 台 2 锅炉配套 3 一次水循环泵 Q=259m3 /h H=44m N=55KW 台 3
4 软化水装置 Q＝20m3 /h 套 1
5 水箱 20m3 3.6m×2.6m×2.4m 台 1
6 补水泵 Q=20m3 /h H=90m N=llKW 台 2
7 除污器 DN350 台 1
8 锅炉间送风机 Q＝3510m3 /h H=l70Pa N=0.75KW 台 2 装置防爆型 9 防爆事故排风机 Q＝6840m3 /h H=220Pa N=l.5KW 台 2 锅炉间防爆型 10 换热机组 2.8MW 台 1
（3）锅炉房土建
表 1-5 锅炉房土建明细表
序 编号 建筑面积（m2 ）
结构形式 1 2#锅炉房 453.25 一层框架结构 2 4#锅炉房 335.65 一层框架结构 （4）其它附属设施 包括项目相关的给排水、采暖通风、电气及控制系统。
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1.3 绩效标准及考核
1.3.1 绩效标准 《锅炉房设计规范》GB 50041-2008 《城镇供热管网设计规范》CJJ34-2010 《工业设备及管道绝热过程设计规范》GB50264-1997 《火灾自动报警系统设计规范》 GB 50116-98 《采暖通风与空气调节设计规范》GB50019-2003； 《建筑设计防火规范》GB50016-2014 《供配电系统设计规范》GB50052-2009 《综合布线系统工程设计规范》GB50311-2016 《城镇燃气设计规范》GB50028-2006 《城市热力网设计规范》CJJ34-2002 《城镇供热工程质量检验评定标准》CJJ38-1990 《城镇供热管网工程施工验收规范》CJJ28-2004 《建筑给排水及采暖工程施工及验收规范》GB50242-2002； 《公共建筑节能设计标准》GB50189-2015 《城市直埋供热管道工程技术规程》CJJ／T81-2013 《实用集中供热手册》中国电力出版社 《安全防范工程技术规范》GB50348-2004 《建筑工程施工质量验收统一标准》GB50300-2013 《建筑地基基础工程施工质量验收规范》GB50202-2002 《砌体工程施工质量验收规范》GB50203-2011 《混凝土结构工程施工质量验收规范》GB50204-2015 《建筑节能工程施工质量验收规范》GB 50411-2007 《建筑内部装修防火施工及验收规范》GB50354-2005
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《城镇燃气室内工程施工与质量验收规范》CJJ94-2009 《自动化仪表工程施工及验收规范》GB50093-2013 《接地装置施工及验收规范》GB50169-92 《市政基础设施工程施工质量验收统一标准》DBJ01-90-2004 《市政地下工程施工质量验收规范》DG/TJ08-236-2006 《锅炉大气污染物排放标准》GB13271－2001 《工业企业厂界环境噪声排放标准》GB12348-2008 《大气污染物综合排放标准》GB 16297-1996 《工作场所有害因素职业接触限制》GBZ2-2007 《工业企业噪声控制设计规范》GBJ87-85（2007 版) 1.3.2 绩效考核与付费 合作期内实施机构根据 PPP 项目合同定期对项目公司建设、运营情况进行监测分析，并会同有关部门进行绩效评价，建立绩效评价结果与可行性缺口补贴挂钩的考核机制，保障提供公共产品的质量。
考核内容包括建设期考核与运营期考核两部分。建设期考核包括工程质量、进度、安全、环保等方面；运营期考核包括用户室内温度、燃料、安全环保、设备运行参数、用户投诉回访和故障处置等内容。
项目进入运营期后，项目公司对项目的运营维护需满足国家、地方现行相关标准、办法的要求，在运营维护期间若出台相关新规范，按新规范执行。实施机构制定相应设施管理、维护标准、绩效考核办法，进行监管考核，并根据实际情况及其合理性进行适当修正及调整。
项目实施机构根据绩效考核指标对项目公司的运营维护进行绩效考核，考评结果在当年政府可行性缺口补贴支付时予以执行。
根据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92 号中严格新项目入库标准中的
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第三条内容：“未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足 30%，固化政府支出责任的”。
本项目绩效考评覆盖了全部合作周期及全部建设成本、运营成本， 符合以上文件精神。
1.4 PPP 运作方式 具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、融资需求、建设需求和期满处置等因素决定。结合本项目实际情况适合选择设计—融资—建设—拥有—运营，即 DFBOO 方式。。
某某风景名胜区管委会与中标的社会资本签署 PPP 项目合同， 授予其设计、投资、建设、拥有、运营本项目的权利。
社会资本在合作期内根据 PPP 项目合同的约定，负责本项目的设计、投资、融资、建设、拥有、运营，在满足供暖产品和服务标准的条件下，按照当地物价部门批准的价格向用户收取服务费用，同时政府向其支付可行性缺口补贴费用，使其收回投资并取得合理回报。
本项目运作模式如下图。
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图 1-1 本项目运作模式图 1.5 项目交易结构 1.5.1 投融资结构
根据本项目的估算资料，本项目总投资 3100.49 万元，其中：建设 投资 2954.64 万元，建设期利息 145.85 万元。
根据《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》 （国发〔2015〕51 号）要求，本类型的项目资本金最低比例为 20%。本项目资本金为 620.10 万元，占项目总投资的 20%。项目资本金 全部由社会资本方以货币方式出资，以自有资金出资，杜绝以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的方式出资。项目资本金在项目公司成立后 60 日内一次性到位。
项目融资资金为 2480.39 万元，占项目总投资的 80%；该部分资金由社会资本方协助项目公司通过银行贷款、股东借款、信托、基金、保 授权 公开招标 授权与监管 出资 提供服务 收取费用 设计、投资、 建设、拥有、运营 审计 给予缺口补贴 项目公司 社会资本 五台山风景名胜区管委会 供热系统 财政局
实施机构
采暖/热力 用户 项目实施机构
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险等方式筹集。若因社会资本方原因造成资本金或融资资金不到位而导致的一切损失由社会资本方承担。
表 1-6 本项目总投资及投融资计划表
序
名称
金额(万元)
1
总投资
3100.49
1.1
建设投资
2954.64
1.2
建设期利息
145.85
2
资金筹措
3100.49
2.1
项目资本金
620.10
2.2
银行贷款
2480.39 1.5.2 回报机制 本项目采用“可行性缺口补助”的回报机制，即项目公司按政府定价直接向用户收取采暖费用，所收取费用不足以覆盖项目建设、运营成本及合理收益的，由政府给予项目公司一定的可行性缺口补助。并由财政局列入当年财政预算和中期财政规划，确保项目的长期正常运行。
项目付费机制基本框图如下：
可行性缺口补贴
项目公司 按定价付费供热
热用户
1、用户付费单价的确定 本项目供热期为 7 个月，参照台景政办发（2015）53 号《关于旅游服务基地集中供热收取采暖费的通知》，居民采暖费按 21.58 元/m 2
政府
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计算，非居民采暖费按 48.03 元/m 2
计算。实际执行时需由某某景区管委会物价部门综合确定。
2、政府补贴单价的确定 根据中标社会资本方的中标报价确定单位面积供暖成本，中标报价减去使用者付费单价即为政府补贴单价，即：
政府补贴单价=社会资本方中标价-使用者付费单价 3、停止用热用户采暖费用的处理 供热范围内停止用热的用户根据某某市供热条例向项目公司缴纳一定数目的基本采暖费。
1.5.3 调价机制 1.5.3.1 终端价格定价调价机制 集中供热工程属于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供热价格实行政府定价。集中供热采暖价格的制定和调整需根据相关法律和国家政策组织制定并经当地物价部门批准 。
根据项目建设地现行供热采暖价格，居民用热价格为每年 21.58
元 ／m 2 ，非居民（含寺庙及公建、宾招等）用热价格为每年 48.03
元／ m 2 。
1.5.3.2 可行性缺口补贴调价机制 1、 可行性缺口补贴的调整方法 1）项目全部建设成本变动的调整 项目竣工后，项目公司或项目实施机构聘请双方认可的第三方机构 对工程建设费用进行审计。审计范围包括原有设计范围内所有建设内容、建设过程中政府方审核批准的项目规模、内容引起实际工程量变动及政 府同意进入项目总投资的前期配套费用。
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双方认可的实际项目总投资与本测算费用相比变动在 3%以上时， 对可行性缺口补贴单价进行调整。变动幅度在 3%以内时，不予调整。
根据现有测算项目投资内部收益率水平，项目实际总投资与本测算总投资相比，按每变动单位金额，政府补贴单价相应变动 K 1
元进行调整。K 1
值在 PPP 项目合同中进行约定。
2）项目实施机构组织对项目公司投入运营后前两年经营成本进行评估，并与社会资本方投标报价的成本进行对比，如成本变动幅度超过 ±3%，对可行性缺口补贴进行调整；变动幅度在 3%以内时，不予调整。根据现有测算项目投资内部收益率水平，项目前两年实际运行平均 成本与本测算运行相比，按每变动单位金额，政府补贴单价相应变动 K 2
元进行调整。K 2
值在 PPP 项目合同中进行约定。
3）年度运营成本变动的调整 因本项目运营期长达 30 个采暖季，期间与项目公司运营成本相关的因素将不可避免地发生变化，特设定如下调价机制：
①调价周期 每三年进行一次调价。
②调价程序 项目公司向实施机构上报书面调价申请，实施机构在约定时间内组织相关职能部门和专家根据成本变动情况进行审核，审核结果报财政局批准执行 ③调价公式 年度运营成本变动系数计算公式如下 ：
T=a(△tce/tce n-3 )+b(△E/E n-3 )+ cCPI n-1 ×CP In-2×CP In-3×1 0 -6
十 d CPI n-1 ×CP I n-2 ×CP I n-3 ×1 0 -6
其中：T 为年度运营成本变动系数
18
(a+b+c+d= 100%) a 燃气在价格构成中所占比例； b 水电费在价格构成中所占比例； c 人工成本在价格构成中所占比例； d 其他因素在价格构成中所占比例；
代码 含义 n 第 n 年是调整价格的当年相邻两个调价年相隔 3 年 △tce 第 n-3 年至第 n 年标准燃气价变动平均值 tce n-3
第 n-3 年标准燃气价 △E 第 n-3 年至第 n 年水、电费价格变动平均值 E n-3 第 n-3 年水、电费价格 CPI n-1
第 n-1 年时当地统计部门公布的居民消费价格指数 CPI n-2
第 n-2 年时当地统计部门公布的居民消费价格指数 CPI n-3
第 n-3 年时当地统计部门公布的居民消费价格指数 如果在调价节点时日上述指数在某某市或某某省统计局修改或者无法得到，则项目实施机构与项目公司可以商定替代指数；每三年调整一次价格，如果变动系数 T 超过 10% ，则按 10%对价格进行调整； 可行性缺口按照 T 值变动幅度按比例进行调整，T 值每增减 1%， 可行性缺口按增减 0.12 元进行调整。
4）当年使用者付变动的调整 使用者付费变动因素分为使用量变动和使用价格变动。
①对于由于非项目公司原因导致供热使用量变动，从而引起当年使用者付费额变动的，可行性缺口补贴需保证合理利润情况下予以调整； ②在项目建设总投资额和物价水平影响不变的情况下，若经管委会物价管理部门核准，允许对现有供热价格进行适当调整，导致当年使用者付费数额变动，可行性缺口补贴需保证合理利润情况下予以调整。
19
2、 可行性缺口补贴临时调整 1）参照国家发展改革委、建设部印发《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》（发改价格［2005] 2200 号）相关规定，实施煤热价格联动机制，以不少于一年为联动周期。若周期内燃气价格涨幅达到或超过 10%时，管委会将根据规定相应调高供热价格或给予补贴，保证项目公司的合理利润和正常运行；相反，当燃气价格跌幅达到或超过 10% 时，在相同联动机制下，政府也将调低供热价格或减少补贴。管委会应出台关于建立气热价格联动机制相关文件或参照某某市相关文件执行。
2）当水、电等因素中一项或多项成本变动幅度超过 20%时，项目公司向实施机构申请可行性缺口补贴临时调整，项目实施机构组织相关政府部门审核通过后进行相应调整 。
1.5.4 政府付费安排 1、政府补贴分供热前、供热中及供热结束三次支付。每年供热季开始前，根据项目公司年度供热计划，政府向项目公司预付 50%的政府补贴；供热中期支付 30%；结束结束后，按照实际供热情况支付剩余政府补贴。
2、支付金额的确定：
政府可行性缺口补贴=调价后的可行性缺口补贴单价×当年实际供热面积-绩效考核金额 当年政府应支付的补贴金额由按照调价后的可行性缺口补贴单价及当年实际供暖面积按以上公式确定，扣除按照绩效考评结果应考核的金额后，作为最终政府支付的补贴金额。
3、支付流程：
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项目公司向实施机构提出支付申请，实施机构进行供热面积、单价确认、审核，同时执行本年度发生的相关考核，最终确认年度支付金额， 并将审核结果交某某景区管委会财政部门执行支付。
1.6 风险分配框架 1.6.1 风险因素的特征 本项目具有投资大、涉及面广、建设运营周期长等特点，不确定风险因素较多，各种风险之间的关系也错综复杂。本项目的决策、立项、融资、设计、建设、运营，每个环节都是分别由不同的参与者负责完成， 同时也导致本项目风险因素变化的多样性。
1.6.2 风险分配的原则 本项目风险分配机制按照最优风险分配、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素进行设计，具体风险原则如下：
（1）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给最能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。
（2）风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得承担风险相匹配的收益水平的权利。
（3）风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过期承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。
1.6.3 风险因素的识别 采用 PPP 模式的优势在于其能够将项目的设计、建设和运营等各个阶段的风险在政府方和项目公司之间进行合理分配。
21
1、用地风险 项目用地取得是一个项目能否顺利进行的前提条件，本项目为市政设施项目，用地采用划拨的方式取得，项目涉及的用地的取得由政府方负责。
2、法律政策风险 法律政策风险主要是指由于法律政策变更而导致项目的合法性、合同协议的有效性等发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害， 甚至直接导致项目的中止和失败的风险。本项目法律政策风险由政府承担。
3、审批风险 项目基本建设程序中涉及到一系列的相关部门对项目的审批环节， 与城市规划等与政府决策有关的风险由政府承担，与项目本身的技术、经济、工艺有关的风险由项目公司承担。
4、投融资风险 项目的投融资风险主要包括融资风险、利率变化风险等。融资风险是项目公司不能按期筹集到项目建设所需资金的风险；利率变化风险在本项目中的主要表现为项目公司融资成本的变化。根据项目的权利义务边界划分，本项目的投融资风险由项目公司承担。
5、建设风险 建设风险主要包括施工成本超支、工程质量管理风险、缺陷与隐蔽缺陷、分包商违约、发现文物、工地发生事故等。
其中施工成本超支、工程质量管理风险、缺陷与隐蔽缺陷、分包商违约、工地发生事故等建设风险由项目公司承担；发现文物等类似事件造成的不利影响由双方共同承担。
6、运维风险
22
运维风险主要包括运维管护水平不足、运营成本超支、运营商违约、运维质量达不到运维标准、运营安全等，由项目公司承担。运营过程中补贴支付延迟的风险由政府承担。
7、价格风险 价格风险是指政府出于民生考虑，采用固定供热价格的方式，导致项目公司不能获得适当收益的风险，该项风险根据约定的调价机制，双方分别承担各自范围内的价格风险。
8、不可抗力风险 不可抗力风险是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范， 情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，它包括某些自然现象（如 地震、水灾、火灾、风灾等）和某些社会现象（如战争、群众集会上访等）。不可抗力风险由双方合理共担。
不可抗力风险双方共同承担的方式：
1.因不可抗力造成的合同任何一方违约，违约方无需承担违约责任。
2.因不可抗力造成的合同任何一方损失，由当事人各自承担。
1.6.4 风险分配
序
号
风险
类别
风险因素
政府
承担
社会资
本承担
双方
共担
备注
1
政治法律风险 宏观经济调控 √
2 政府征用 √
3 政策、法律变更 √
4 审批 风险 土地取得风险 √
5 政府决策相关的风险 √
6
项目技术、经济、工艺 等相关风险
√
7 投融资 未筹足所需资金
√
23
序
号
风险
类别
风险因素
政府
承担
社会资
本承担
双方
共担
备注
8 风险 融资成本超预算
√
9 利率变化风险
√
10
建设风险 技术不过关
√
11 质量不达标
√
12 文物保护 √
13 安全事故
√
14 建设成本超支
√
15 工期滞后
√
16 分包商违约
√
17 项目终止
√ 责任方承担 18
运营风险 运营成本超支
√
19 运营商违约
√
20 运营安全
√
21 运维管护水平不足
√
22 运维质量达不到运维 标准
√
23 财政补贴支付延误 √
24
价格风险
供热价格固定
√
√
在双方约定的调价范围内分别承担 25 不可抗 力风险 自然不可抗力
√
26 社会不可抗力
√
27
其它风险 社会资本暂停运营
√
28 政府干预 √
29 合同文本不完善
√
24
1.7 项目采购方式 本项目的建设内容和建设规模已基本确定，建设投资计价标准 、运营绩效考核办法及主要财务指标等均有明确的参数及指标可循，且采购过程中不作更改，符合采用公开招标方式进行社会资本采购。建议本项目社会资本采购采用公开招标的方式 。
25
第 2 章 评价原则及流程
2.1 物有所值评价原则 为判断本项目采用 PPP 模式代替政府传统模式建设、运营是否物有所值，根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）和《关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）的通知》（财金〔2015〕167 号）等文件精神，开展本次物有所值评价，评价方案包括定性评价和定量评价， 评价原则如下：
1.定性评价重点关注项目采用 PPP 模式与传统模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
2.定量评价假定采用 PPP 模式与政府传统投资运营方式的产出绩效相同的前提下，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。
2.2 物有所值评价工作流程 有所值评价工作包括四个步骤，分别是评价准备、定性评价、定量评价、信息管理。
物有所值评价步骤及各步骤工作内容见图 2.1：
26
图 2-1 物有所值评价流程图
27
第 第
3 章 章
定性评价
物有所值定性评价用于评价在定量分析中不能被量化、但对 VFM 评价非常关键的因素，例如质量、社会效益、政府与社会资本的能力和资源等。
定性评价通常从可行性、有益性和可实现性三方面来判断目标项目是否适合 PPP 模式。若定性评价未通过，则终止 VFM 评价， 目标项目选择传统采购模式；若评价通过，则可初步证明该项目物有所值。
3.1 定性评价程序 根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》 （财金〔2014〕 113 号），财政部门（政府和社会资本合作中心）应会同行业主管部门，在项目识别阶段开展项目的物有所值评价（ VFM）工作。“物有所值评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”。
根据《PPP 物有所值评价指引（试行）》 （财金〔2015〕167 号），按照国际成熟的评价流程和国内已有的相关经验，物有所值评价 流程应在项目初期由政府引入管理咨询机构和法律、税务顾问协 助其组织召开物有所值专家组会议，以及对项目物有所值展开定 性评价并合理量化风险，为项目开展物有所值评价提供有力支撑。
本项目物有所值定性分析采用专家打分法，实施机构通过引入 PPP 咨询机构，聘请不同领域的专家凭借其经验为每项评价指标打分，并依据评价规则计算最终定性评价结果。其流程如下：
28
1.选择确定 5 位以上专家，包括财政、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等组成专家组，并选出组长； 2.召开专家组会议，专家组会议基本程序如下：
①专家在充分讨论后按评价指标逐项打分； ②按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。
3.2 定性评价指标和权重 3.2.1 指标和权重 根据《PPP 物有所值评价指引（试行）》 （财金〔2015〕167 号），物有所值定性评价选取 8 个评价指标（6 个基本指标和 2 个补充指标），并赋予每个指标相应权重，按照各指标最终得分和权重进行加权求和，总分为定性评价结果。
本项目物有所值定性评价 8 个评价指标及其权重见表 3-1：
表 3-1 定性评价指标及权重
序号
评价指标
权重
基本指标 80% 1 全生命周期整合程度 15% 2 风险识别与分配 15% 3 绩效导向与鼓励创新 15% 4 潜在竞争程度 15% 5 政府机构能力 10% 6 可融资性 10% 补充指标 20% 7 行业示范性 10% 8 法律和政策环境 10%
29
3.2.2 指标说明 1.全生命周期整合程度 PPP 模式产生物有所值的一个重要机理就是整合项目的各个阶段（设计、融资、建造、维护、运营）。一般来说，整合的潜力越大，产生物有所值的可能性越大，越适合于 PPP 模式。因此， 整合程度越高，得分越高。
2.风险识别与分配 PPP 模式将风险在公共部门和社会资本中合理分配，本着风险共担利益共享的原则，尽可能减少政府自留风险，合理转移风险给社会资本和其他机构，从而使风险得到最佳管理，降低政府在项目上的总成本。因此，风险分配越合理，PPP 模式的物有所值程度越高。
3.绩效导向与鼓励创新 基于产出绩效的产出说明只规定交付什么，而不会做出明确的投入要求，为创新提供更大的空间。社会资本的创新空间越大， 越有利于采用 PPP 模式。同时，要求公共部门改变管理方式：从自己提供公共产品或服务改为对社会资本交付的公共产品或服务进行绩效管理，建立并监测关键绩效指标。因此，绩效指标越明确具体，越适合采用 PPP 模式。
4.潜在竞争程度 基于项目内容本身，考察项目吸引社会资本参与竞争，进行投资的能力。PPP 项目本身是建立在一个公平的机制之下，既要满足政府的社会服务需求，也要考虑社会资本对项目盈利能力的需求。因此越能够权衡好项目的公益性和经营性，并设计出项目合理的回报机制，越能吸引社会资本参与投资竞争。针对识别阶
30
段，则主要考察项目有无同类项目的成功先例、行业内从事相关业务的企业数量。
5.政府机构能力 为了确保项目的成功运作和保障公共利益，需要重点考察政 府 PPP 管理机构的设置、配套政策的出台、PPP 项目运作经验、以往履约记录等方面的情况。政府管理 PPP 项目的管理能力越强， 越能提供物有所值的保障。
6.可融资性 项目的融资能力应基于项目的交易结构和边界条件的设置， 边界条件设置越清晰、确切，越有利于金融机构判断项目的融资可获得性。但项目识别阶段，往往存在较大变数，故应参照原有的同类项目经验。
7.项目示范性 主要通过察看项目对采用 PPP 模式是否符合行业或地区发展方向和重点，是否具备较好的探索创新价值和推广示范意义。
8.法律和政策环境 主要通过察看现行法律、法规、规章和政策等制度限制政府采用 PPP 模式实施项目来评分。
3.2.3 评分标准 1.定性分析判定标准 每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 81-100 分、61-80 分、41-60 分、21-40 分、0-20 分，以表示与采用传统模式相比，采用 PPP 模式的物有所值：
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81-100 分，表示本项目在该指标方面非常能体现物有所值的原则，采用 PPP 模式更好。
61-80 分，表示本项目在该指标方面能较好体现物有所值的原则，比较适合采用 PPP 模式； 41-60 分，表示本项目在该指标方面具有一定物有所值； 21-40 分，表示本项目在该指标方面物有所值比较不明显，或比较缺乏物有所值依据； 0-20 分，表示本项目在该指标方面物有所值非常不明显， 或缺乏物有所值依据； 专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，单项指标的最终得分为各专家给分的均值；按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。
定性评价结果根据定性评价最终得分判断：
60 分以下为不合格，即物有所值定性评价不通过； 60 分及以上则物有所值定性评价通过，其中， 60~69 分为合格，70~79 分为一般，80~89 分为良好，90~100 分为优秀。
2.评价指标评分参考标准
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表 3-2 评价指标评分参考标准
编号
指标
评分参考标准
1
全生命周期整合程度 81—100：将设计、融资、建造和全部运营、维护等整合到一个合同中； 61—80：将设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护整合到一个合同中； 41—60：设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营； 或融资、建造、维护等将整合到一个合同中，但不包括设计； 21—40：融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。
0—20：设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。
2
风险识别与分配 81—100：已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。
61—80：已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。
41—60：已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。
21—40：已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。
0—20：尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。
3
绩效导向与鼓励创新 81—100：绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。
61—80：大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确 41—60：绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。
21—40：已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置。
0—20：未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确。
4
潜在竞争程度 81—100：项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。
61—80：项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。
41—60：项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。
21—40：项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争...
