从新的视角看韦伯的科层管理制度
时间：2021-06-29 08:01:29 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：被誉为“组织理论之父”的马克斯·韦伯在20世纪初创立了官僚集权理论，在官僚集权理论下的官僚制组织作为与工业化最为契合的组织结构，极大地促进了20世纪世界各国的政治制度发展。时至今日，在现代政治制度中官僚制机构仍然发挥着至关重要的核心作用。但是，从工业时代迅速发展起来的官僚制在面对信息丰富、变化快速的21世纪显现出了诸多的弊端。本文旨在通过反思与讨论，打破固有的统治视角的限制，对官僚制进行深入的探索。
关键词：官僚制 统治 改革 合理性
马克斯·韦伯在人类历史上第一次提出了系统性的官僚制理论，对整个20世纪的世界主要国家的行政制度发展起到了重要作用。及至20世纪70年代，西方各国的公共行政领域官僚制出现了失灵的现象。在各个主要国家进行的行政制度改革中，不少人对官僚制进行了深入的研究和反思。但是当大多数人们在对官僚制进行探讨时，都难以突破统治视角的限制。
官僚体系与官僚制是两个概念，它们之间既有区别又有联系。官僚体系是一个实体性指称，是特指行政管理的体系，其中的官僚也就是现在人们习惯上所称的行政人员。在官僚制理论产生以前，官僚体系就已经存在并主导了各个文明社会的政治生活，无论是鼓吹“君权神授”的封建社会，还是近代欧洲各国民主革命以来的代议制政治设计，其政治秩序都是在官僚体系支撑下得以稳定地延续。在这一点上，东方文明和西方文明的政治制度发展历程都是相似的。
无论是哪种文明组成形式，官僚体系和与之对应的等级制度存在的意义在于对内维护稳定，即控制经济社会运行方式，并更好地推行专制王权的政令。根据权力产生于谁就对谁负责的近代政治学公理来看，封建制度中下级官僚的职责范围表面来自于法律规定，但权力的产生是来自于上级授权。这就造成了专制皇权的层层下放，行政权力的分封取代了土地所有权的分封。所以，每一级的官僚名义上是对最高统治者负责，但实际上的效忠对象往往是上级官僚。这样的政治生态延续数千年，对近现代民主革命后的公共组织运行方式产生了极为深远的影响。同样的，研究韦伯官僚制时无法回避的一个重要问题，那就是韦伯的官僚制理性设计无法完全摒除封建残余的官僚心理和权力层层分割的传统官僚体系。
官僚体系与官僚制的联系是研究韦伯官僚制的切入点之一，考察完官僚体系的影响之后，我们再来看官僚制理论本身的内在意义。官僚制在政治学与社会学两个领域中具有不同的概念：在政治学中，官僚制代表着以专业行政人员为主体构成的政治体制与组织结构;而社会学当中，官僚制则更多代表着一个官僚集团。这个官僚集团作为统治阶级的统治工具，遵循统治阶级的命令。
人们憎恶官僚制源于两个方面：其笨拙无效率和咄咄逼人的权力。另外官僚制具有处理大规模工业社会复杂的行政管理任务的独特能力，所以它是一个不可或缺与问题百出的集合体，这就是我们面临的悖论。社会组织学（马克斯·韦伯）官僚制特征：层级制、连续性、非人格性、专业化;因此官僚制被称作一种符合这个标准的行政管理体制。法人团体（志愿或强制性人员联合）直接或间接选举领导机构或统辖机构，再由这些机构雇佣行政人员来执行政策。官僚制被称为按上述标准构成的行政人员队伍。而官僚身份（任何有组织的结构中）的特性是只相信标有自私属性的无私，只相信排斥共同最底层的无私。认为最底层的就是最无私的，尤其产生一种自我晋升的动力，以为爬得越高，就越代表自身属性、素质、本质的优越性。至少这种优越性，带有否定自我内心，强行弱化他人的心理。身份和能力（管理方面的）的优异性，会产生一种牺牲或无视他人利益和天性的错觉和必然。用目的优异性自我催眠，认为有超越平常个体的信息、知识、能力等等一切储备。哪怕没有标准能衡量这一点，但是鲜明的目的性会导致一切综合因素不可考。人们更愿意看到结果，无论是好的或坏的，都是一种确定性的愿望。
韦伯对官僚制做出合理性与合法性解释的现实基础是“理性国家”的存在，即剔除了所有意识形态的理想型设计。然而，这种国家理念不是完全抛弃了意识形态，而是把公共行政置于了精英统治的范畴之下：少数精英理应领导多数人，整体利益并非个人利益的总和，也不代表大多数人的利益，而是作为固有的政治概念独立存在。所以韦伯的政治学和社会学概念中的“理性国家”，类似于古典经济学的“理性人”假设，也就是理性国家存在的本质也是逐利的。韦伯在这个政治基础上做出了行政方式的科学设计，也就是说韦伯的官僚制理论的合法性与合理性的前提是理性统治的合理性，其特点是授权领导的绝对权威、人民的自愿服从、和行政人员的去人格化。这与工业革命中用大机器生产取代人工生产的效率经济理念如出一辙，也就是说，韦伯的官僚制理论归根究底是工业经济的产物。其存在的意义是追求最大的行政效率，而不是如何提供最优质的公共服务。这就说明了为什么官僚制理论在20世纪70年代以来的公共行政领域失灵。
20世纪是一个人类历史上剧烈变革的时代，起始于17世纪的工业化和进程完成并极大地改变了人类的生存方式。两次世界大战重新确立了整个世界的政治秩序，欧洲中心的殖民统治世界秩序终结，国际社会的概念被普遍接受。所以，近代以来的各国政治制度的变革运动失去了其最大的原动力，那就是国家之间的生存竞争。自英法百年战争以来，民族意识在欧洲逐渐觉醒，宗教权威的没落，民族国家的成立，工业文明的兴起，领土争端和殖民扩张产生的国家间矛盾，极端民族主义甚至是社会达尔文主义的泛滥都导致了西方列强之间的激烈竞争。世界上的主要资本主义国家，不仅着眼于科学技术的发展，也在不断地优化行政制度，以求在国家竞争甚至是战争中保持优势地位。
因此，韦伯官僚制理论产生的时代诱因是工业国家之间的竞争，韦伯所追求的行政效率也就是所谓理性国家追求最大利益的制度支撑，这也就说明了为什么我们研究韦伯的官僚制理论总是无法超出统治的视角。因为韦伯官僚制的合法性实质上是精英统治的合法性，而其合理性的最终解释只能是为这种统治秩序取得最大的利益。我们知道公共行政理论的重要来源是政治与行政二分法：在近代政治学理论中政治即统治，行政即管理，行政的基础是稳定的政治制度。因而我们可以得出结论，韦伯提出的官僚制理性工具思想终究是依附于理性的统治集团与合理的政治秩序。但是在今天看来，这种所谓的统治是不合理的。
要从新的视角来看官僚制理论，就要超越政治与行政的二元理论，把政治与行政统一到政府提供公共服务的视角。人类文明的历史是由这样三个阶段组成的，那就是国家及其政府实行统治的阶段、实行管理的阶段和从事服务的阶段。政府的统治需要的官僚制追求的是实现行政目的的效率，管理追求的是行政秩序的稳定，而提供服务需要的是人民意愿的满足。如今我们需要的是，走出所谓“理性国家”的经济学概念，更多地看到人民群众的合理诉求，实现社会科学的研究和各种理论的建构的根本性视角转换。
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