国内信访制度研究的现状与争议
时间：2021-07-05 00:02:13 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：近年来，由于信访困境的不断凸显，信访问题受到了学术界的持续关注，信访制度研究也由此不断走向深入，同时信访制度及其价值在学术界也引发了诸多的争议和思考。在制度定位和价值取向方面，学界基本认为其经历了一个角色和功能变迁与位移的过程；在信访制度运行现状方面，学界基本肯定其具有一定的积极作用，但目前信访制度的运行就整体来讲并不理想；在信访制度的改革取向上争议颇大，形成了诸多观点与改革设想。
关 键 词：信访制度；研究现状；争议
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）11-0058-06
收稿日期：2013-07-02
作者简介：袁则文（1978—），男，安徽无为人，复旦大学政治学专业博士研究生，华东师范大学图书馆馆员，研究方向为当代中国政治制度。
随着经济社会的发展和现代文明的不断进步，人类的尊严和价值不断得到体现和尊重，人们的权利意识及其保障持续得到加强。从某种程度上说，对人及其权利的尊重已成为现代政治合法性的源泉和根本要求。在当今中国，社会主义国家的性质决定了维护和增进人民群众的利益和权利应是政府的基本职能和应有之义，社会主义国家必须制定多种制度、通过多种途径和方式保障与扩大人民权益。信访制度即是当下一种有中国特色的权利维护和救济制度。几十年来，信访制度在表达人民群众利益诉求、维护人民群众权益、保障社会正义等方面发挥了巨大的作用，已成为人民群众广泛参与、最为熟悉的制度之一。然而，近年来随着信访制度研究的深入，学界对于信访制度也存在着诸多的争议。本文从三个方面对信访制度的研究现状与争议作简单的梳理。
一、制度定位及其价值取向
关于信访制度的政治定位及其价值取向问题，目前在学界已基本取得了共识。大多数学者认为，信访制度在其发展中经历了一个角色和功能变迁与位移的过程，由起初的加强和密切联系群众、反对官僚主义的反映民情与监督转向现在的权利救济和政治（控制）维稳。学界主要从制度源起和变迁的角度追溯了信访制度在中国政治生活中所扮演的角色和政治功能的变化。
在信访制度的源起上，学界一般追溯到党的群众路线，将其看成是党的群众路线的产物，是一种旨在加强党和政府联系群众的方法。信访制度最初萌芽于1950年成立的中央办公厅秘书室，这个秘书室专门负责接待来访群众并处理人民群众写给中央领导人的信件，旨在为领导人收集和传达民意。而且在毛泽东同志看来，它还能够增强新政权的合法性并动员群众。既可以通过群众信访揭发问题，缓和政治冲突；也能够监督和净化整个官僚体系和党的队伍，有效防治整个政治体系的腐败和变质。[1]因此，信访制度在最初产生时就是为了加强党群、干群联系，传达民情并监督官僚，具有沟通和监督功能。但1957年之后直至“文革”期间，信访制度逐渐被扭曲和破坏。“文革”结束后，国家开始拨乱反正，信访部门在这一过程中得以恢复和重建。20世纪80年代后，随着改革开放以来社会利益冲突的日益凸显和社会维权意识的增强，信访量不断增长，直至20世纪90年代中期出现“信访洪峰”。在这一过程中，信访功能逐渐发生了变化，信访日益成为公众权益和诉求表达的方式和重要渠道，在很大程度上已经成为一种广义的“维权”方式。[2]与此同时，随着信访洪流的到来及其对政治社会稳定的冲击，“如何把信访活动控制在一定的范围内，就成为高层政策制定者至关重要的目标，一个地方信访活动的规模与数量就成为地方政府领导人政绩考核的重要指标，集体上访与越级上访成为各级政府千方百计要加以控制的对象”。由此，以维稳为核心的政治控制就成为当下信访制度主要的功能。[3]2005年初正式颁布的国务院《信访条例》鲜明地体现了这一转向，强调了其在新形势下的权利救济和政治维稳功能。
二、制度现状：困境与原因
关于信访制度运行的现状，学界主要有两种观点：一种观点认为，虽然目前信访制度的运行有不理想的地方，但总体上信访制度的运行和绩效是良好的，对于保证社会公正、化解社会矛盾等起到了巨大作用。例如姜明安认为，我国现行解纷和救济机制的运行情况总体上是顺畅的，信访在其中的作用空间仍较大，是不可缺少的组成部分，其对法治性解纷、救济环节具有重要的补充、辅助作用。[4]田文利和应星也赞同信访的这种补充救济功能，并认为信访救济简便、经济、有效而全面。[5]陈柏峰认为，信访制度在现阶段的重要作用主要包括：是政治沟通和公民权利救济的制度性渠道；具有深化政权合法化，对官僚体制进行监控，化解剧烈社会矛盾，贯彻政策、实现社会动员的功能。[6]
另一种观点认为，尽管信访制度在曾经和当下的实践中起到了一定的积极作用，但目前的运行极不理想，有着诸多缺陷和困境。周楠生认为，当前的信访矛盾日益突出：⑴多头信访、越级信访较普遍，呈严重的倒三角形态。⑵缠访闹访、集体非正常访时有发生。⑶涉诉信访情况严重。[7]陈奎等认为，信访制度运行的结果是：民意只传达而无法落实，虽为维稳却诱发不稳定因素，强化权威的设想滑向反面而且渐行渐远。[8]黄小勇认为，信访制度实践运作中的失效造成了信访制度异化，信访控制倾向凸显：不计成本、违反程序和政策，甚或采取暴力和强制，对信访人进行围追堵截。[9]还有学者认为信访制度存在法理困境（人治行为、消解司法权威）、制度困境（职权不足、协调不力）、实践困境（效率低下与救济不周、越级上访与威胁稳定），怀疑其可能由社会的“减压阀”变成“加速器”。[10]于建嵘、黄钟等人更是从我国现代国家建设的角度指出其有悖于建设法治国家的大趋势，动摇了现代国家治理的基础。
信访制度之所以出现如此多的困境，学者们从不同的角度作了不同的思考。主要分为两个方面：一是从信访制度本身的设计而言，正是因为其制度设计的内在缺陷导致了其实践运行的困境。首先是设计理念上实用主义和目标定位的冲突。林来梵等认为，信访制度目前的设计在某种意义上是基于一种服务于经济建设和稳定社会秩序的实用主义考量，这多少使得政治监督和权利救济的实效性打了折扣。[11]应星认为，国家在新时期对信访制度的定位——维护民主权利与安定秩序——存在着内在的微妙张力，造成了目前的信访困境。[12]其次是法理依据不完备，权限不足，运作不规范。周梅燕认为，信访受理内容的广泛性及复杂性致使社会矛盾集中体现在信访活动中，使信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任。然而从法律地位看，信访机构权能有限，无法担此重任。[13]信访救济除宪法外没有具体的法律依据，《信访条例》中也缺乏一套清晰、普遍适用的运作规则，信访处理不规范。[14]第三是信访机构的内部结构设计不合理。唐皇凤、李俊等认为，国家信访机构体系十分复杂，内部的分工合作、组织协调非常困难，不同信访工作机构的责任划分不清。[15]二是从信访制度外的整个制度架构的角度来寻找原因，指出信访制度运行不畅是由外在制度环境造成的。如叶笑云等从宏观的政治、经济、社会三大领域改革的不均衡角度认为，信访制度既有自身的问题，也有政治体制的问题，而且与发展战略密切相关。其根源在于经济社会发展中的非均衡发展所致。即经济领域的改革和发展较快，政治和社会领域较为落后；经济改革主要是效率优先于公平，政治方面的改革则是制度化优先于民主化，且地区之间也存在着发展不平衡现象。[16]赵树凯从政府的集权体制视角认为，信访困局根源于上级集权和个人集权的政府体制，这就造成了上访压力不断积累甚至积重难返。[17]周楠生综合多方面观点认为，其根源涉及经济与政治体制改革等多方面：⑴民意表达机制的无序化；⑵社会矛盾与纠纷解决机制不健全，运行有缺陷；⑶司法公正与司法权威缺失。[18]
