京津冀雾霾治理中的府际合作机制研究
时间：2021-06-08 16:03:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：近年来，随着污染气体排放不断增多，京津冀地区雾霾问题日益严重。大气污染跨地域治理难度加大，区域合作成为必然选择，而建立和完善区域合作机制成为解决雾霾问题的关键。目前，京津冀雾霾治理的府际合作机制仍面临着参与主体单一、各组成部分首要目标不一致、合作机制水平低、地方政府执行力不足等问题。基于整体性治理理论，完善京津冀雾霾治理的府际合作机制。在领导机构上，成立京津冀协同发展环保专项工作领导小组；在组织构成上，设立办公室、专家咨询组两个日常机构；在组织运行上，建立健全多元主体参与机制、京津冀利益协调机制、区域协作长效机制、合作成效保障机制，以推动京津冀的府际合作。
关键词：京津冀；雾霾治理；府际关系；整体性治理
中图分类号：D630 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2017）04-0073-09
引 言
大气作为环境的一个重要组成部分，是延续生命的必需品，因此空气质量与人们的幸福指数息息相关，并成为国家和人民共同关心的话题。党的十八大报告高度重视环境问题，首次将生态文明建设置于独立一章，并指出要加大环境保护力度，可见生态文明已上升为我国经济社会发展基本国策的战略和核心理念[1]。随着工业化水平的提高，污染气体排放不断增多，京津冀地区的雾霾问题愈演愈烈。而2017年1月中国人民大学发布的《京津冀雾霾治理政策评估报告》表明，2016年PM2.5浓度有所下降的短暂成效更多依靠风速偏大的“天帮忙”，而在相同气象条件下，浓度无明显变化，因此未来的治霾之路还是要靠“人努力”①。2015年4月，中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》指出，推动京津冀协同发展，要破除体制机制障碍，构建京津冀协同发展的体制机制。因此，本文以整体性治理为视角，探索京津冀雾霾治理的府际合作机制。
一、基于整体性治理完善京津冀雾霾治理府际合作机制的意义
机制（Mechanism），原指机器构造和动作的原理，后来泛指一个工作系统组织或部分之间相互作用的过程和方式[2]。府际合作机制是指地方政府通过搭建主体间信息沟通平台，出台相关政策，以实现共同利益的一系列规则和制度的总称，其内涵包括目标、主体、途径、内容等方面[3]。从府际关系的角度看，合作机制包括纵向和横向两个维度[4]。目前，我国的区域合作在中央政府的主导下，地方政府自主性不断增强的趋势愈加明显[5]。京津冀一体化在中央政府的主导下，加强了顶层设计，明确了不同地区的功能定位，并将协同发展上升到国家战略，而地方政府合作的运作机制仍有待完善。因此，笔者认为，探讨京津冀政府间的横向合作，即完善京津冀治理雾霾的府际合作机制，具有重要的理论和实践意义。
（一）基于整体性治理完善京津冀雾霾治理府际合作机制的理论意义
整体性治理（Holistic Governance）是在新公共管理理论式微和数字时代来临的背景下，发端于英国并随后扩展到美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家的全新的治理模式[6]。整体性治理理论主张政府组织机构间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动[7]。该理论产生于20世纪90年代，经历了理论初倡（1990-1997）、理论发展（1998-2001）和理论深化（2002年至今）三个发展阶段，代表性人物是英国的佩里·希克斯（Perri 6）和帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy）。在整体性治理理论的支撑下，1997年英国布莱尔政府颁布了《现代化政府白皮書》，正式启动了协同政府改革。我国对整体性治理理论的引介最早可追溯到2005年。台湾学者彭锦鹏在《全观型治理：理论与制度化策略》一文中提出了制度化建设的三个策略：基础设施建设、整合组织的建立和新型文管体系，并指出整体性治理理论有望成为“21世纪有关政府治理的大型理论”[8]。后来，周志忍、竺乾威、曾凡军、韩兆柱等人对整体性治理进行了更为详细的介绍[6]。自整体性治理理论引入我国之后，学术界对其关注度一直很高。目前，我国学者对该理论的研究已从最初的理论译介阶段逐步转向将它作为分析工具来解析实际问题的应用性研究阶段[9]。
我国公共管理学科起步较晚，相应的理论体系尚不健全，包括整体性治理在内的诸多理论都是西方的舶来品，用于指导我国公共管理改革还很“吃力”[10]。整体性治理理论在本土化的过程中，与我国国情和具体问题相结合，在政府协同工作中发挥了很大的作用，为京津冀地区面临的跨区域整合以实现共同利益、提升整体竞争力提供理论支撑，有利于整体性治理理论的本土化继续发展，也有助于构建中国特色的公共治理理论[10]。此外，当今社会的复杂性和不确定性，给国家治理工作带来了极大挑战。京津冀地区以属地管理、政府部门为主要参与力量开展的治理雾霾工作收效甚微。因此，提倡多元主体参与治理，将企业、非政府组织和个人等力量纳入治理的框架内，有利于推进我国国家治理能力和治理体系现代化向前发展。
（二）基于整体性治理完善京津冀雾霾治理府际合作机制的实践意义
大气作为生态环境的一个重要组成部分，近年因频发的雾霾天气而备受关注。作为一种气象灾害，雾霾引发了大气环境的恶性循环，阻滞了社会发展的步伐，也增加了交通事故发生的频率[11]。另外，人体长期暴露在雾霾天气下，也容易诱发心血管疾病、呼吸系统疾病，严重的甚至导致癌症。雾霾危害如此之大，而频繁发生的京津冀地区，更是不容忽视。因此，探索京津冀合作治理雾霾的举措，有利于提升京津冀的整体竞争力，也有利于增强区域合作改善环境状况的示范作用。
2014年2月，京津冀协同发展工作座谈会正式将京津冀协同发展上升为重要的国家战略，并指出要推进京津冀协同发展战略，就要在交通、生态环保等领域率先取得突破。在此背景下，完善京津冀雾霾治理的府际合作机制，有利于在生态环境保护领域率先取得突破，促进区域合作治理雾霾工作长期、高效的运行，有助于协调京津冀的行动，推进京津冀协同发展的步伐[12]（p.178）。
