对摒弃官僚制的浅析

时间：2021-06-08 12:02:09　来源：雅意学习网本文已影响人

　　【摘要】韦伯提出的以合理性为基础的官僚制组织理论作为一种社会组织形式在20世纪产生了深远的影响，适应了西方工业化国家管理体制的需要。但是随着西方工业社会向后工业时代的转变，这种政府组织“范式”的弊端日益显现。在这一背景下，新公共管理运动提出了“摒弃官僚制”的口号并实行了一系列的改革措施。本文试图针对新公共管理运动通过改革所实行的一系列措施是否真正做到了摒弃官僚制这一问题进行浅析，并对现阶段国家行政体制改革提出一些建议。
　　【关键词】新公共管理运动；摒弃官僚制；政府改革
　　一、对传统官僚制的批判
　　20世纪70年代，随着西方进入信息化时代，以合法性为基础的理性官僚制已经不适应社会迅速变化的需要，传统官僚制的弊端也日益显现并遭到了批判。
　　奥斯本认为，传统官僚制适应于市场不发达、劳动力水平较低和生活节奏慢的时期，然而信息时代人们对市场需求多样化要求政府具有灵活性和较高的适应性，对此他指出：“我们相信工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础经济的挑战。” i欧文.E.休斯认为传統公共行政所坚持的政治-行政二分法的原则也不适应现在社会的需要，政府不仅只有执行的职能，面对社会的变化也应具有能够迅速做出决策的权力。他指出“传统行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色” ii。文森特·奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中总结道：“非常巨大的官僚制对不同的需求反应会日益变得毫无区别；对预定为受益者的人所引起的成本会越来越高；无法根据需求分配供给；无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀；日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标的言词；最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题”iii。对于传统官僚制的批判，其与环境不相适应的具体的表现主要如下：
　　严格的上下级关系影响了政府的行政效率。传统官僚制强调集权式的政府，遵守等级制，增强了上级对下级的控制，适应了在工业时代社会的发展，但是在现在社会中严重影响了行政效率。等级制使下级被动地向上级负责，使一线工作人员不能对社会发生的事情迅速做出反应，缺乏灵活性。此外往往是一线工作者知道事情问题所在，但只有执行权而无决策权，使问题得不到很好的解决，影响政府的公信力。
　　繁多的规章制度制约了公务员的自主性。制定规章制度本来是防止政府错误的发生，但是对于瞬息万变的社会过多的规章制度将妨碍政府及时作出反应。影响行政效率，例如在美国，由于过多的繁文缛节成为管理者最头疼的事，采购所需要的一笔账要花90天的时间。此外，“繁文缛节处处为障，使人寸步难行，一位部门负责人说，审计员的思维方式是，在力所能及的范围内，尽可能使制度森严，我们可不想挨骂”。iv可以看出，过多的规章制度限制行政人员的行为，使他们缺乏主动性和创造性。
　　在人事安排上，强调人员的专业化和稳定性，不易激发工作人员的积极性。传统官僚制在人事安排上具有较稳定性，除非工作人员犯有重大过失，否则组织不能单方面的辞退，这就造成工作人员惰性的产生。此外工作人员的晋升主要是依据资历，使工作人员在工作中缺乏积极性，影响公共服务的质量。
　　由于传统官僚制的弊端逐渐暴露，加上经济增长缓慢，高赤字、高通膨、高失业与低增长等社会问题的出现，政府由于财政危机已无力解决这些问题，在此背景下，新公共管理运动出现。
　　二、新公共管理运动的改革措施及分析
　　面对传统官僚制的各种弊端，新公共管理提出了“摒弃官僚制”、“政府再造”等口号。主要代表人奥斯本认为政府在国家治理中是必不可少的，并相信政府失灵等问题的出现不是工作主体存在问题，而是他们工作的体制，因此要想提高政府的工作效率，就必须从根本上改变政府的工作体制。对此提出了企业家政府理论—政府再造，即“政府再造就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外来驱使”，政府再造的主要目的是运用政府内在机制实现自我更新，提高政府的效率，同时加强政府对外在社会环境的适应力，即“政府再造就是使政府具备能够应付无法预知的挑战的能力” v 。
　　在“政府再造”等口号的指导下，新公共管理实行了一些措施，首先实行国有企业私有化，对政府部分部门进行撤销的改革，放松对市场的过多干预。例如，新西兰1984年政府拥有12.5%的国民经济，20年内对这些企业的投资多达50亿，但收益为零，经过政府改革到1995年政府共出售了20多家国有企业或资产，占商业资产的三分之二，政府现在拥有的企业由原来占GDP的12%下降至5%，还向国家偿还利税10亿元。其次，引入市场竞争机制，实现企业化管理，降低成本、提高质量与服务水平。例如，美国印第安纳波利斯市从1992年到1996年之间的竞标次数多达64次之多，并且都在不降低服务水准或服务质量的前提下减少服务成本。如该市将微缩胶卷服务签约外包节约了将近100万美元，印刷和复印费在七年之内节约了280万美元等等。再次，在政府中树立“顾客至上”的战略理念，以顾客的需求为导向。在新公共管理运动中，以“顾客至上”著名的改革为英国在1991年提出的“公民宪章”，将政府公共服务的内容、标准以及责任公之于众，接受公众的监督。最后，政府向地方、组织、社区进行权力下放，改变权力过于集中的现象。例如，法国在1992年制定了关于国家地方机构权力分配的法律，根据这个法律，地区及地方的分权服务机构被赋予执行国家有关权力的法律，而中央管理机构只是负责制定政策、指导、评估与监督。在芝加哥，政府将近600所公立学校的控制权转移到地方学校委员会，对于学校的预算、制定学校的目标以及招募职员等方面拥有自主权。此外政府还主张通过文化战略等方式进行改革。
　　新公共管理运动以“摒弃官僚制”口号对传统官僚制进行批判，将其失败归结于官僚制运行的合理性。但是在工业化程度较低的情况下，官僚制确实发挥了重要的作用，随着工业化程度不断提高，社会复杂程度不断增强，官僚制不断出现僵化、腐败等弊端，从这一方面将官僚制政府失效归结于政府运行的合理性是有一定道理的，但是，从政府与市场定位的角度来看，可以说官僚制的失效是由政府与市场定位的不明确引起的。战后在凯恩斯主义的指导下西方各国政府进行广泛干预市场，坚信政府干预是矫正市场失灵的唯一方法。但是也正是政府的过度干预导致政府官僚机构不断膨胀而引发的一系列的问题。因此，简单的摒弃官僚制并不能获得政府高效率的运转。

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