官僚制集权结构的改革与公共组织效率的提高

时间：2021-06-08 12:02:06　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：组织是人类社会发展所必不可少的载体之一，公共组织作为组织的一类更是必不可少。组织的结构事关组织效率的提高，一直以来备受关注。一直以来官僚制集权结构是公共组织最为主要的结构形式。在实行之初是高效率的代名词，但随着社会发展弊端越来越明显。原因究竟在何？如何寻求突围？成为我们研究公共组织的应有之义。本文在前人研究基础和现代社会现实的影射下介绍了公共组织和官僚制集权结构，并分析了官僚制集权结构与公共组织效率的关系，最后提出了一系列改革官僚制集权结构的措施来促进公共组织效率的提高。
　　關键词：官僚制集权结构公共组织改革效率
　　一、引言
　　组织是人类文明的标志，虽然文明的进步也可以通过技术革新、生产发展得以彰显，但从根本上来说组织水平的高低才是衡量一种文明成熟与否的最终依据。在人类社会的早期，群体事务极其简单，组织的形式与结构也无需太过复杂。随着社会结构的分化，各种社会事务日益庞杂，组织的结构与形式也相应日渐多样并出现了明显的分化，公共组织就是组织中很重要的一个类别。“公共组织是那些依据法律建立和其财政支持来自公众的税收形式的组织。”这是迈克尔.瓦休所定义的公共组织，它包含了立法、行政和司法在内的所有政府机关，这些都是比较纯粹的公共组织。在我国公共组织的定义也有广义和狭义之分。“公共组织，从广义而言，凡是不以营利为目的，而是服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。从狭义来看，乃是行驶行政权，达成公共目的的组织。”不管从国内来看还是从国外来看，也不管是从广义来分还是从狭义来分，国家行政组织都是最为典型的公共组织。有鉴于此，本文所说的公共组织主要就是针对国家行政组织的。公共组织的结构、规则向来是公共组织理论的研究范畴，本文的研究重点即为一种最为典型的公共组织的结构——官僚制。官僚制是以马克斯.韦伯等西方学者为代表所构建的一种经典管理模式，它是一种高度理性化的组织模式。韦伯认为，官僚集权组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。官僚制集权组织已法理型权威即法定权力作为基础，这种权力既合理又合法，既重视了人的能力，又重视了管人的制度。韦伯从来没有为他的理想的官僚集权组织下过定义，但却详细描述了这种组织结构的特征：（1）官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。（2）这种组织结构是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化，权责按等级的原则组织起来，形成一个统一的等级序列。（3）根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命。（4）行政管理人员不是他所管辖机构的所有者，他们只是公职人员，领取固定薪金。（5）行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且毫无例外的适用于各种情况。资本主义的发展需要稳定、可靠、严格和精细的管理，而行政管理体系正是实现这一要求的最有效的形式，也正因为如此，官僚集权组织作为任何一种大规模组织的中心因素，在社会中具有极其重要的作用。然而，随着社会发展组织要实现高效率就离不开信息的充分交流，对环境变化的敏感反应和下级主动性的发挥。这种情况下，官僚制专门化、规则化、等级制、非人格化、技术化的典型特点广受批判，成为低效率和死板僵硬的代名词。公共组织理论就是有关公共组织的宏观性、整体性和本质性问题的解释。公共组织的结构、规则也必然处在公共组织理论的研究范畴之内。官僚制曾经盛极一时，是高效率的代名词，如今却遭受着前所未有的批判。究竟应该如何对待它成为一个值得我们深入研究和探讨的问题。本文试图从前人的研究成果和现实情况中总结出官僚制集权结构与公共组织效率的关系，并将思考的重点放在如何改革官僚制集权结构以提高公共组织的效率。
　　二、官僚制集权结构与公共组织效率的关系
　　社会不断发展，组织也日益丰富，官僚制集权结构从产生到发展再到饱受争议，并不是毫无缘由的，它能够长期存在于公共组织中也有其必然性。
　　1.官僚制集权结构存在的必然性。人性及社会生活的本质是决定社会组织形式的基本条件，也就理所当然成为公共组织中官僚制集权结构存在的一个决定性因素。麦格雷格区分了建基于不通人性假设之上的组织管理理论。他认为X理论把人设想成不愿意主动承担责任，需要外力加以驱使的被动的人。Y理论则把人设想成自身需要工作，能自我监督和控制，能主动承担责任，具有创新能力。一般情况下认为人性观与X理论相吻合，鉴于人的天性如此就需要一种统治与服从的关系来克服这些单个人无法掌控的自我因素。其次，出于个人利益追求的需要人们也需要这种集权制结构。“社会中的人们，是根据他们的物质和精神的利益而相互结合和相互对立，他们是基于某些共识而处于权威和服从的关系之中。”每个人都想在付出最少的情况下获得最大利益，懒惰的天性使得人们更愿意在一个“哲学王”的带领下去争取利益，所以人们宁愿服从权威，官僚制集权结构也就顺理成章的存在。社会发展包括经济、政治都需要组织，组织要运行就必然需要决策和规则，需要制定计划和承担责任，这些使集权成为必然性的存在。理性的官僚组织顺应了资本主义经济的发展，它高举理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法，形式主义的法治秩序规定了理性官僚制运作的抽象性原则。规则的价值在于：行政主体忠诚于制度本身，而不是忠诚于某个领导人或政党。所以规则对于官僚制具有决定性的意义，这不仅意味着有规则，更重要的是规则内化为行政主体的行为，成为行政过程中普遍信守的原则。在规则的指导下人们多少可以“不逾矩”而有方向可言。政治制度是影响公共组织集权结构的一个很重要的因素，代议制民主是现代民主政治制度的主流形式，委托——代理关系极容易出现的一个问题就是集体卸责，出现信息交流的不对称和推诿扯皮，“公共组织的集权结构就是一个确定责任、有利于控制的结构，虽然控制可能导致一些消极的后果，控制也不可能总是有利的。不过，这种结构设计的出发点和主要目的却在于确定责任。”官僚制集权结构本身所具有的各种适应性使得它能够长期存在。由以上分析可以看出官僚制集权结构的存在从本质上讲是有合理性和不可替代性的。当然，还有一个不得不提的原因就是：一定情况下和一定时期内官僚制集权结构有利于公共组织效率的提高。“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员磨擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚制机构中将达到最佳的状态。”韦伯对这种建立在非人格化等级结构基础上的组织模式能够获得最大化的效率深信不疑。

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