大城市乡镇事业单位人员超编问题研究
时间：2021-06-08 12:00:31 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要： 大城市乡镇事业单位内部人员和编制状况是透视其公共服务人员和编制规模的一个重要窗口。文章以上海市P镇的11家事业单位为例，描述其编制和人员现状及存在的问题，从客观环境的变化、主观层面的冲动和结构不合理等角度对超编的原因进行学理分析，在此基础上提出治理超编、完善基层治理结构的政策建议。
关键词： 大城市乡镇；事业单位人员超编；政策建议
中图分类号： D625 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2017）04-059-（12）
一、 问题的提出
乡镇政府是我国现有五级政府中的最低一级，是直接面向社会大众，提供公共服务、管理社会公共事务的一级政府。随着我国城市化进程的不断推进，一方面，大城市民众对政府公共服务的需求不断增长，乡镇政府需要承担更多的公共服务和公共管理职能；另一方面，简政放权是中央政府对各级地方政府的总体要求，控制编制和人员数是政府改革的外在压力；同时，大城市乡镇政府财政状况较好，对于工作人员有膨胀的内在冲动。总体而言，人员和编制存在内在膨胀冲动和外在压缩控制的双重张力，大城市镇政府内部的公务员编制受到了严格控制，而对于事业单位内部编制和人员数的控制相对较弱。可以说事业单位内部人员和编制状况是透视大城市乡镇政府公共服务人员和编制规模的一个重要窗口，对于进一步推进大城市乡镇行政改革有重要意义。
人员超编一直是困扰我国政府的一个重要问题，超编问题在不同地区、不同层次、不同领域的表现不尽相同，在各类公共组织中，事业单位超编尤为严重，其超编的绝对数量和相对数量均大于党政机构和政法部门。本文以上海市P镇的11家事业单位为例，描述其编制和人员现状及其带来的问题，对超编的原因进行学理分析，在此基础上提出治理超编、完善基层治理结构的政策建议。
二、 大城市乡镇事业单位人员超编现状
上海是我国大城市的代表，其政府治理模式及人员规模在大城市管理中具有典型性。M区是上海市的一个近郊地区，下辖一个工业区、四个街道和九个镇。P镇是位于上海市M区城郊结合部的一个乡镇。2000年，M区将L、D、C三个地区合并为P镇，2016年又将PJ街道从P镇中析出。截至2016年9月，P镇行政区划面积为102.56平方公里，下辖56个行政村、38个居委、42个社区，2015年总人口为23.5万人。总体而言，P镇属于上海市城郊结合部的大镇。由于行政区划面积大，管辖事务杂，人口多，所以P镇的内设部门和其他镇级政府相比机构设置比较多，共有38个机构和单位。其中机关单位7家，区属事业单位11家，镇属事业单位10家，镇属公司制单位7家和3个创新型临时性综合治理中心（参见表1）。其中，P镇区属事业单位共有11家，占全镇所有机构和单位的比重为29%，在各类机构中占比最大，其次占比较大的是镇属事业单位，为26%（参见图1）。本文以表1中的11家区属事业单位人员为例分析人员超编问题。这些事业单位主要承担由区、镇两级政府职能转移而衍生出的工作，例如农业服务中心主要承担全镇范围内与农业有关的工作，其内设机构包括：农田管理科、蔬菜管理科、种植管理科、统计结算科、养殖管理科、新农村建设科和绿林管理科。
上海市政府和M区政府对于事业单位编制数有如下的政策规定：（1）人员编制10名以上的，可以设置内设机构；规模较小、任务单一以及科级以下事业单位一般不设内设机构；（2）内设机构数量按照人员编制数额确定：人员编制10-19名的，可设置2-3个；20-39名的，可设置4-5个；40-79名的，可设置6-7个；80名或80名以上的，不超过8个；（3）单位领导职数：正职1名；人员编制7-15名的，可设置1名副职；16-50名的，可设置2名副职；51-100名的，可设置3名副职；副职数最多不超过4名；（4）内设机构领导职数：单位编制数在50名以下的，不超过编制数的20%。
然而，具体分析P镇11家区属事业单位的人员和编制情况，可以发现实际工作人员超编现象普遍存在，在一些部门和领域尤其严重。具体表现为以下方面：
第一，人员数超编现象普遍存在。
如表2所示，11家单位的人员平均超编率是243%，超过平均值的有6家，其中社区事务受理服务中心的超编率为600%，也就是编外实有人数是编制实有人数的6倍。由图2也可以看出，社区事务受理服务中心的实有总人数和编制实有数的差距是最大的，实有人数98人，编制实有人数14人，编制外人员84人。
具体部门中除了房管办事处，其他单位均是实有人数大于编制人数，如农业服务中心、社区事务受理服务中心、社区事务管理服务中心、社区党建服务中心、财政所、规划建设和环保办公室、安全生产监督管理所7家单位的实有人数是编制人数的1.7倍—6倍。城市网格化管理中心超编率达到36%，原因是其大部分职能都已经下沉到三大综合治理中心，镇城市网格化中心只是承担了一些资料整理工作。房管办事处的超编率为-44%，也就是实有人数少于编制给定人数，房屋办事处作为事业单位，其主要负责人是由公务员编制的人员来担任，这就产生了所谓的“混编现象”。这里的“混编现象”是指行政机关中有事业编制人员，事業单位中有行政编制人员，甚至企业型单位中也混杂着行政编制和事业编制人员的现象。如表3和图3的饼状图所示，11家区属事业单位编制人员为117人，全镇统计结果是193人，混编使用率大约为39.4%。
第二，领导职数，特别是副职职数超编严重。
虽然镇属事业单位中的部门负责人在我国公职序列中不属于领导职务，但他们在实际行政运行中承担着部分领导职责。并且，这种职位的存在，有利于调动基层公职部门工作人员的工作积极性。
从P镇情况来看，领导职数平均超编率是100%，11家单位中超过平均数的单位有7家，财政所、规划建设和环保办公室领导职数超编率达到200%；另外，11家单位中存在正职超编的有3家，即社区事务管理服务中心、财政所、规划建设和环保办公室，各超编1人，其他均是副职超编严重（参见表4）。综合表4和图4可以看出：（1）副职超编数最多的是社区事务受理服务中心，超编数为4人；（2）副职超编比较多的是农业服务中心、规划建设和环保办公室、安全生产监督管理所3家单位，均是3人；（3）社区事务管理服务中心和城市网格化综合管理中心2家单位副职超编数为2人；（4）文化体育事业发展中心、社区党建服务中心和财政所3家单位副职超编数为1人。
