从“碎片化”到“整体性”：农村环境治理的现实路径
时间：2021-06-07 20:00:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：整体性治理是一种全新的政府治理模式，强调对民众需求的整体回应，主张通过政府机构间和公私部门间的协调与合作提高公共服务效率，其中，协调、整合与信任是实现整体性治理的关键。整体性治理理论对解决我国农村环境问题具有十分重要的理论意义和应用价值，是新时代应对乡村环境问题的必然选择。然而，当前我国农村环境治理面临着碎片化问题，集中表现在治理主体、权责、内容和过程等方面。实现农村环境整体性治理，需要动员多主体参与合作，构建农村环境治理的协调机制；按照“一站式服务”的要求，建立农村环境治理的整合机制；搭建沟通平台，重塑农村环境治理的信任机制。
关键词：农村环境；环境治理；碎片化；整体性治理
中图分类号：F323.22 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）03-0028-006
一、引 言
近年来，伴随着农业现代化、农村工业化和城乡一体化的快速发展，我国农村社会面临着严峻的环境问题，因环境冲突引发的群体性事件时有发生，这严重制约了农村经济社会的健康发展。党的十八大以来，我国政府高度重视农村环境问题，习近平总书记也多次强调要“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。2016年，《“十三五”生态环境保护规划》提出，加快农业农村环境综合治理；2017年，党的十九大报告将“生态宜居”作为乡村振兴的总要求之一，并提出开展农村人居环境整治行动；2018年，《农村人居环境整治三年行动方案》提出，建立政府、村集体、村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制，动员村民投身美丽家园建设。此外，国家还出台了《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》、《关于推行环境污染第三方治理的意见》等政策文件，鼓励社会力量参与农村环境治理。因而，如何实现农村环境整体性治理，是当前亟待解决的现实问题。
学术界关于实现农村环境善治的理想形态存在四种不同观点：其一，政府治理型，强调政府在农村环境治理过程中的作用，因为环境资源的公共性决定了政府在农村环境监管中必须起主导作用，完善农村地区政府环境监管法律责任将对农村生态环境保护起到决定性的作用。[1]同时，政府的强有力支持也是建立农村环境责任保险制度的重要保障。[2]其二，市场治理型，主张运用市场管理的方法和手段推动农村环境治理。比如，马骥从产业经济学的视角，针对我国农村的环境污染主要来源于县域工业、种植业和畜牧业发展所产生的大气、水体和土壤污染的现状，提出推动县域经济产业结构升级、种植业发展方式转变、种养业循环发展等治理策略。[3]其三，社区治理型，即以社区为依托，集聚区域内社会群体的力量参与环境决策，监督环境执法，维护社区共同的环境利益。[4]社区治理相对于政府治理有激励优势，相对于市场治理有产权划分成本优势，可以依靠社会力量和非正式制度的创新等措施来促进社区环境治理。[5]其四，自主治理型，即发挥农民在农村环境治理过程中的主体性作用，主要措施包括培养可持续的自治理念和组织，完善环保筹资机制，建立有效的自主治理决策机制，构建农村环保自治的有效监督机制。[6]
此外，还有学者提出要发挥政府、市场、社会组织、村民等不同主体的协同作用，实现农村环境的合作治理。比如，张俊哲等提出合理划分各个主体治理污染的责任界限，建立政府、企业、民间组织与民众之间的竞争性合作治理关系，形成稳固的民间组织和民众参与农村环境污染治理的途径与机制[7]；沈费伟等基于利益相关者理论认为，只有明确政府、企业、城市、村民、环保组织、科研院校等利益相关者的角色定位，充分发挥好各自的环保功能，真正构建起农村环境的共同治理体系，才能克服不同利益相关者之间的冲突和相互博弈状态，进而实现农村环境善治的目标。[8]
现有研究从治理主体的角度，探讨了农村环境治理的不同模式，这启发我们要认识不同主体在农村环境治理中的作用，但从实践上看，依靠单一主体的治理模式已无法有效应对和解决农村日益严重且复杂的环境问题。推动不同治理模式的整合，发挥多元主体的协同作用，采用行政、法律、经济等多种治理手段，实现农村环境的整体性治理，是解决农村环境问题的必然选择。
二、整体性治理：我国农村环境治理的
一个理论视角
作为对新公共管理理论的反思和修正，整体性治理理论起源于20世纪90年代中后期的英国，随后被澳大利亚、新西兰、荷兰、美国等西方国家所仿效，现已成为西方国家政府治理的新范式。
英国学者希克斯是整体性治理理论的主要倡导者，他认为：“整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合，整体性治理体现于不同层级或同一层级内部，不同职能间，政府、私人部门与非政府间等三个维度中。”“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化而不是专业化。”[9]Tom Ling认为整体性治理包含“内、外、上、下”四个方面：“内”指组织内部的合作，即一种新的组织结构形式；“外”指组织之间的合作，即一种跨组织的工作方式；“上”指组织目标自上而下设定以及对上承担责任，即新的责任和激励机制；“下”指以公民整体需求为导向的新的公共服务供给流程。[10]Pollit认为，整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。[11]作为一种新的治理模式，整体性治理理论的发展也引起国内学术界的关注，学者曾凡军认为，整体性治理以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部门、碎片化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运行模式。[12]
纵观学界对整体性治理的研究，尽管存在论证视角和治理路径上的差异，但都意识到，整体性治理是对传统科层治理和新公共管理的反思，是对传统政府治理过程中碎片化问题的创新之举，它强调预防导向、公民需求导向和结果导向，“整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[13]。其中，协调、整合和信任是實现整体性治理的关键机制。
