功能区整体托管行政区的体制创新与融合路径

时间：2021-06-07 16:05:40　来源：雅意学习网本文已影响人

　　[摘要] 国家级开发区整体托管一个完整行政区，实施一体化发展，有利于促进区域内协调发展，但在有序推进两区融合发展进程中，管理体制存在着模糊行政现象。就武汉经济技术开发区整体托管汉南区而言，两区融合发展彰显了发展模式的重大转变，实现了发展主线的重大转折，同时治理方式呈现出复杂性，开发区行政组织执行权力时行政权限不明、行政职能界限不清，在行政管理体制、权力配置、激励机制、编制管理等方面不得不接受既有体制的重重约束。因此，武汉经济技术开发区（汉南区）可借鉴国内其他开发区整体托管行政区的实践经验，发掘“效率”与“合体制性”之间的张力与趋势，一方面在实践中要进一步降低交易成本，为国家相关实验保留试错回旋的余地；另一方面要解决法律地位模糊的问题，将开发区托管行为在法律法规等方面进一步完善。
　　[关键词] 武汉经济技术开发区；汉南区；国家级开发区；行政区托管；管理体制改革
　　[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）09-0097-11
　　2018年迎来了改革开放40周年。党的十九大报告指出，在深化机构和行政体制改革中，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[1]。近年来，我国各类开发区托管行政区模式已十分普遍，国家级经济技术开发区整体托管一个完整行政区，有利于促进区域内协调发展，但开发区的改革开放事业仍然存在着一些体制机制上的障碍，严重制约着两类区域的一体化发展。以2013年12月启动的湖北省武汉市武汉经济技术开发区整体托管汉南区为例，“是武汉发展史上一件意义深远的大事”[2]“是武汉市第一次出现开发区整体托管一个行政区”[3]；2018年5月，国家发改委总结推广第一批国家新型城镇化综合试点经验，武汉创新城镇化体制机制、加快国家级开发区和行政区融合发展作为全国24条试点经验之一在全国推广[4]。但毋庸置疑的是，国家级开发区往往在组织形式上采取精简形式，以效率为价值追求，权力行使存在着行政权限不明、行政职能界限不清等“模糊行政”的现象，这直接导致“合体制性”困境，严重影响着两区的一体化发展。为此，笔者团队在调研两区融合发展现状的基础上，着重分析目前存在的问题与困境，试图提出有序推进功能区与行政区融合发展的政策建议。

一、武汉经济技术开发区与汉南区融合发展的基本现状

　　从空间维度上看，当设立开发区边界难以满足其不断发展的需要时，开发区就具有不断拓展范围的冲动。开发区“扩围”“拓界”的现实举措就是托管周边的行政区域，这被称之为“权宜之计”[5]。以武汉经济技术开发区为例，该开发区自1991年成立以来，通过5次托管实现扩容：1996年托管蔡甸区沌阳、沌口两街道，2006年托管蔡甸区军山街，2010年托管汉阳区10平方公里共建区，2013年整体托管汉南区，2014年托管洪湖市新滩新区。其中影响最大的莫过于整体托管汉南区。2013年12月，经湖北省委、省政府同意，武汉市委、市政府下发武汉市开发区与汉南区融合发展的指导性文件《关于武汉经济技术开发区托管汉南区实施一体化发展的意见》，决定自2014年1月起，武汉经济技术开发区整体托管汉南区，不改变汉南区的行政区划，保留整体建制，仍作為武汉市辖的一级地方行政区；两区实行统一领导、统一规划、统一建设、统一招商；区域内组织架构、机构设置和经济社会发展战略，报经市委、市政府批准后实施[2]。武汉经济技术开发区迎来了前所未有的发展机遇，汉南区也迈上新发展台阶，两区融合将促进经济社会全面进步。主要变化表现在以下几个方面：
　　一是开发区整体托管汉南区后，创新了新兴城镇化的体制机制。现阶段，武汉经济技术开发区作为国家级开发区，在与汉南区融合发展方面，已基本搭建“两块牌子、一套班子”的体制架构，以行政管理、城市规划、产业发展、基础设施建设、生态建设、社会事业发展等6个方面一体化为突破口，充分整合空间、产业和行政管理，形成了联动发展的良好态势[4]。开发区创新成立了武汉市首家行政审批局，实现“一枚印章”的管理审批；整合设立市场监督局，实现“九龙治水”向“一条龙监管”的转变；实施行政审批制度改革和审管分离改革，建立起事中事后的监管机制与体系，政务环境、营商环境和行政效能得到明显提升[4]。这也成为继武汉市自2014年底成为国家新型城镇化第一批试点地区之后，在综合推进行政管理体制机制创新方面开展先行先试的阶段性成果之一。
　　二是开发区整体托管汉南区后，彰显了发展方式的重大转变。武汉经济技术开发区于1993年4月经国务院批准为国家级经济技术开发区。设立之初的宗旨，按地方法规规定，“实行沿海开放城市经济技术开发区的政策和管理体制，按照武汉市经济发展长远规划，遵循外引和内联相结合的原则，引进资金、人才，引进先进技术和管理经验，以兴办生产性企业和科技型项目为主，大力发展汽车产业及相关产业，推动武汉市大中型企业的技术改造，促进外向型经济的发展”[6]，就其性质而言，属于功能区；汉南区，就其性质而言，是按照国家宪法和地方人民政府组织法设置的一级地方行政区，属于武汉市的市辖区。根据国务院有关精神，国家级开发区作为经济功能区，要区别于城市的行政区，管理体制和运行机制上要坚持集中精简、灵活高效、亲商务实的原则[7]。整体托管后建立的“开发区（功能区）+行政区”体制，打破了行政与地理界限，有利于发挥开发区的资源优势和政策优势，带动行政区的经济社会整体发展；同时开发区有关机构参与区域内的社会治理、土地管理、公众服务等事项，客观上推动开发区向“准行政区”转变，单一的功能区性质发生改变。两区融合是开发区拓展发展新空间的先行先试，有利于带动行政区的经济社会发展，是城市和社会发展方式的重大转变。
　　三是开发区整体托管汉南区后，实现了发展主线的重大转折。整体托管的直接动因是在开发区的区划难以突破的前提下，开发区发展遭遇到发展空间的制约，同时地方政府依法不具备行政区划审批权。地方政府将省级权限运用到最大化，用托管周边行政区的方式解决开发区在一定阶段普遍面临的“土地之渴”问题。在托管后，武汉开发区发展主线就发生重大变化，就是“以创新创业推动发展动力转变，按照生产生活生态同步发展的主线，着力推进产城一体化，大力推进两区统筹融合发展，努力打造国内外有影响力的科技创新基地和新兴产业基地，为武汉建设国家中心城市发挥重要支撑作用”。坚持产城融合成为开发区整体托管行政区后融合发展的指导思想，具体要求是“以产兴城、以城促产、产城融合”，将城市的生产功能、生活功能与生态功能融为一体，实现三个“转变”，即从单一生产功能向生产、生活、生态多要素发展转变，从城市功能完善向环境优化转变，从单一工业园区向中心城区转变[8]。

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