中国警察组织结构变革探析
时间：2021-06-01 00:02:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:政府组织结构的变革是当今世界各国政府治道进程不可逾越的关键所在,政府结构的弹性化和组织形态的扁平化已成为各国政府改革的趋势。基于新公共管理运动和世界警务发展趋势,分析中国传统警察组织结构的弊端,探索中国警察组织形态扁平化的实现路径。
关键词:组织扁平化;科层制;实现途径;中国;警察组织;扁平化
中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)22-0224-02
一、中国警察组织结构变革的理论基础
在经济全球化、政治民主化、全球信息化等因素的推动下,西方发达国家于20世纪80年代初期掀起了重塑政府运动。这场以经济、效率和效益为基本价值取向的新公共管理运动,肇始于英国撒切尔政府推行的公共部门改革,并相继在美国、澳大利亚、新西兰等国展开,政府运作由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政,转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。
公共管理学家法汉姆和霍顿曾指出新公共管理运动的特征:(1)采取理性途径的方式处理问题,即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色及作用;(2)重新设计组织结构,其目的在于使政策制定与执行相分离,并且对服务的传输必须建立起一个赋予责任的行政单位;(3)改变组织结构,促使官僚体制更为扁平化,授权给管理人员,以利于绩效目标的实现;(4)依据经济、效率、效能等指标衡量组织成就,研究建立绩效指标体系,使组织的成就能够被加以比较和测量,并据此进一步提供信息作为未来决策的参考;(5)改变现行的政策,使公共组织从传统的公共服务价值观转换成为“新公共服务模式”,强调与市场及企业价值相适应的文化;(6)运用人力资源技术,其目的在于淡化集体主义的色彩而采取个人主义的途径,包括寻求动员员工的支持和承诺,来持续地进行结构与组织的变革;(7)试图建立一种弹性、回应性及学习性机制的公共组织,并发展一种将大众视为顾客、消费者及市民的“公共服务导向”,公共服务不再由专业的供给者来支配,而是以回应人民真正的需求来提供公共服务;(8)以契约关系取代公共部门中传统的行政关系和等级结构 [1]。新公共管理运动中政府组织形态的设计与建构成为改革趋势,因此,全球化公共行政范式的变迁为中国警察组织结构变革提供了一个宏观的理论视界。
二、中国传统警察组织结构分析
学者本尼斯(Warren Bennis)指出,依据工具理性所建构的传统官僚体系是工业革命下的产物,它已脱离现实而无法有效地解决层出不穷的问题,无法应对快速变迁所带来的冲击。因此,政府结构的弹性化成为当代各国政府改革的趋势。弹性化的政府结构特性为:一是能够适应时代的变化并满足社会的需求;二是能够迅速地解决问题并提高组织的效能。根据斯泰西(Stacey)的说法,弹性化组织,指的是一种扁平化的组织结构,以此去除中层管理者与扩大控制幅度来改善垂直的沟通。所谓组织扁平化,是指通过减少管理层次,压缩职能机构,使组织决策层与操作层之间的中间管理层级减少,以便使组织最大可能地将决策权延至底层,从而提高组织绩效而建立起来的一种紧凑而富有弹性的新型组织。
传统的政府组织是建立在严格的专业化分工基础之上的科层制结构,它具有众多的管理层次和较窄的管理幅度,呈现出分工过细、规章控制、协调困难、信息不畅、集权决策等特征,与此相对应的是具有较少管理层次和较宽管理幅度的“扁平化”的组织形态,它具有严格自律、沟通迅速、有利协调、分权决策、快速反应的组织特征,是与现代社会组织发展的外部环境较为协调的新型组织形态,因此,由传统的科层制组织向“扁平化”组织形态的转变成为政府组织形态变革的基本趋势 [2]。
中国公安机关在传统组织形态下已呈现出科层制组织的固有弊端,表现出了“制度疲劳”,成为制约公安工作发展的一个瓶颈。其弊端主要表现在:一是条块分割,影响了公安机关的统一指挥和整体效能的发挥;二是管理层次、机构设置过多过滥,造成警力资源极大的浪费;三是人事管理缺乏自主权,“入口不严”、“出口不畅”,造成公安队伍整体素质不高;四是执法环境不优,影响了公安机关严格执法;五是财务保障不力,制约了公安工作正常开展。这表明,公安行政管理体制的机构缺乏弹性,对社会环境变化的适应能力还不够强;在管理层次上,层级过多影响了行政效率;组织规模的设立缺乏标准,机关中官多兵少,警力资源配置不合理;各职能部门之间协调性不够强,甚至存在相互扯皮现象;行政权力过于集中,缺乏民主参与。这种组织结构形态在信息化时代已产生科层制危机[3]。
当今各国政府都注重组织的扁平化与灵活性来推进改革,并对警察机关产生了巨大的冲击。如英国是具有良好警务传统的国家,但在20世纪90年代,随着政府体制的僵化及官僚机构的膨胀,政府机关的弊病不可避免地延伸到警察机关,英国警察机构的日益腐败与行政效率的低下,引起公众的强烈不满。为改变这一状况,英国警察部门发起了一场“顾客利益至上”的质量改革,其核心是“制定警务标准,满足社区愿望”,旨在为警察部门规定识别、执行和监督服务质量的手段以及提出开发服务标准的建议,增强组织的灵活性和应变能力更好地满足外部公众和内部警员的需求。这场改革认为警务工作应从强制性警务向服务型警务转化,即警察机关在内外不同层次上拥有顾客,既要考虑到外部公众的需要和愿望,适应与满足外部公众的需求,又要使警察内部获得协调发展,促使警察机构高效运作 [4] 。
三、中国警察组织变革的实现路径
面对席卷全球的各国行政改革浪潮,警察部门没有理由强调其特殊性而固守旧法。警务改革应与各国政府改革步调一致。中国公安机关理应把握公共行政改革和世界警务发展趋势,推进中国警务现代化进程。而警察组织层面的变革是实现公安体制良性运行和提升公安行政能力的重要环节。因此,中国公安机关必须调整内外运作模式,完善组织授权机制,实现组织形态的“扁平化”。
首先,通过精简机关层次结构和编制,压缩管理层级,充实作战实体部门,实现警力下沉。中国现行的公安行政管理体制主要包括:“统一领导,分级管理,条块结合,以块为主”的行政领导管理体制;与政府管理层次和上下级部门设置相对应的机构编制管理体制;国家公务员职务序列的干部人事管理体制以及“分级管理,分级负担”的财务保障管理体制,这充分体现了现代社会科层制的特点 [3] 。此种组织结构设置下的警力配置模式严重失衡,大量的警力浮在机关,基层公安机关需接受层层指令和多头领导,中间管理层次和权限过多过大,致使警令不畅通,机关化倾向严重,行政效率低下。而国外警察机关组织结构调配适当,一线警力配置充足,少则60%,多则90%的警力走向街面和社区,确保了快速反应和高效运作。因此,必须对现有组织结构从纵向上压缩层次,从横向上撤并“减肥”,大幅度裁撤合并中层管理机构和人员,尽可能缩短组织高层与低层的沟通路径使信息快速准确地传递,科学配置警力,改变机关化模式,从而整合现有警力资源,优化组织内部资源配置。如曾在全国引起广泛反响的吉林省辽源市公安局的警务改革就是中国警察组织理论与实践变革的有益探索与尝试。辽源市公安局通过压缩管理层次,撤销了市区分局和派出所,设立警署,将三级管理变为两级管理。市公安局作为决策指挥机关下放必要的管理和执法权限,履行区县级公安机关职权的警署则成为打防控一体化的治安主体,警务运作模式从屯兵式、后发式向动态式、主动式转变。
