治安管理处罚的一般证明标准及其推广
时间：2021-05-18 04:01:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
关键词 治安管理 处罚标准 一般证明标准
作者简介：于青，中国航发北京航空材料研究院，部长，高级经济师，研究方向：民商法；赵书博，北京知识产权法院，研究室副主任科员，研究方向：民商法、证据法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.311
一、问题引出：如何理解治安管理处罚的证明标准
2015年某天，王某与同村村民玩麻将，与旁观者董某发生口角，口角过程中，王某受伤住院。后王某报警，但公安机关以“王某被殴打一案，没有证据证实董某对王某进行殴打”为由，向双方出具了不予行政处罚决定书。王某提出行政复议但被维持，遂就健康权纠纷提起侵权之诉。
经审理，法院认为董某殴打了王某的可能性更高，遂支持了王某大部分的诉讼请求。
为什么在本案中民事法官会作出与公安机关相反的事实认定？依据《治安管理处罚法》第95第（二）项的规定，公安机关作出不予处罚决定的情况有两种：一是依法不予处罚；二是违法事实不能成立。其中，对违法事实不能成立的理解又分两种情况：一是经公安机关调查核实，行为人确实未实施违法行为；二是公安机关未能搜集到足够证据证明行为人实施了违法行为。本案中，公安机关对被告作出不予行政处罚决定书正是因为后者。
因公安机关未能搜集到足够证据证明行为人实施了违法行为而作出不予行政处罚决定的，人民法院是否亦应当认定行为人未实施侵权行为？笔者认为并不尽然。《中华人民共和国行政处罚法》第30条对于行政处罚决定提出的一般要求是：“依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”，简言之，作出治安管理处罚的标准至少应当是“违法事实清楚”。
而在民事诉讼方面，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第73条确定了民事诉讼中的证明标准是高度盖然性，即“双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认。”相比之下，高度盖然性证明标准显然低于违法事实清楚的证明标准。虽然公安机关未能在较高的治安管理处罚证明标准之下证明董某殴打了王某，但在较低的民事诉讼证明标准中，承办法官根据现有证据已经形成了董某很可能殴打了王某的内心确认。
本案引发的思考却没有停止：该如何看待公安机关作出的行政处罚决定书或不予处罚决定书的证明效力？如何理解治安管理处罚的证明标准？
二、治安管理处罚的一般证明标准
（一）寻找一般证明标准
治安管理处罚的证明标准是指公安机关在治安管理处罚程序中利用证据证明违法案件实体性事实和程序性事实所要达到的程度。从法律文本角度来看，根据《治安管理处罚法》第5条及《治安管理处罚法》的上位法《行政处罚法》第4条第2款之规定，公安机关设定和实施治安管理处罚的标准可以被浓缩为“应当以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当。”《行政处罚法》第30条从相反的角度还特意强调：“违法事实不清的，不得给予行政处罚。”
关于如何理解事实清楚，《行政处罚法》在简易程序和一般程序中又分别作出规定。对于简易程序，其33条规定的标准是“违法事实确凿”；对于一般程序，其36条规定的标准是“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。从司法审查行政行为合法性角度来看，根据《行政诉讼法》第70条第（一）项之规定，主要证据不足时人民法院应判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。
根据上述法律文本来看，无论是治安管理处罚的一般规定还是行政处罚一般规定，甚至是司法审查行政行为的一般规定，都是以事实为依据，要求违法事实清楚。因待证违法事实清楚与否根本上取决于相关证据是否充足，故落实到实际操作角度（证明角度）而言，违法事实清楚的证明标准意味着反映违法事实的主要证据要充足。
（二）反思一般证明标准
不可否认，“主要证据充足、违法事实清楚”的证明标准过于抽象。每一个人对于证据的证明力的感受都来自于其独特的生活经验与逻辑，这就注定每个人对“主要证据充足、违法事实清楚”证明标准理解无法一致。
目前有一种主流观点对“主要证据充足、违法事实清楚”理解与法律文本字面意义不同。该观点认为：“由于被诉具体行政行为的类型多样化，与刑事诉讼和民事诉讼相比，行政诉讼证据的证明标准也不是单一的，因此因具体行政行为性质的不同而应适用不同的证明标准。……行政案件证明标准的高低，原则上取决于被诉具体行政行为對原告权益影响的大小。”
笔者认为，上述观点错误的适用了比例原则，证明标准高低与否并不在“比例”之列，用比例原则的思想来解释对当事人权益影响大小的治安管理处罚措施与证明标准高低之间的内在联系未能切中“关键要害”。而且，《治安管理处罚法》第58条、第75条即为“证明标准高低与具体行政行为对行政相对人权益影响的大小正相关”的典型反例。
但是，为什么我们总能实在感受到公安机关做出对原告权益影响大的治安管理处罚时，所承担的证明责任更重？完成证明更加困难？笔者认为，提高证明标准固然会增加证明难度，但增加待证法律要件事实数量，也同样会增加证明难度，简言之，证明责任更重或完成证明更加困难的主观感受并非源自更高的证明标准，而是更多的待证事实。因为公安机关几乎对《治安管理处罚法》中涉及治安管理处罚的每一个法律要件事实都要予以证明，但是对当事人权益影响较大的治安管理处罚方式（如行政拘留10-15日）所涉及的《治安管理处罚法》条文中往往包含多个法律要件事实，因此公安机关面临的待证事实同样也是多个，证明难度相对较高；而对原告权益影响较小的治安管理处罚方式（如警告）所涉及的《治安管理处罚法》条文中往往仅有单一法律要件事实，公安机关面临的待证事实相应也只有一个，证明难度相对较低。
