收容教养制度改革之路径探究
时间：2021-04-29 00:02:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 近年来，未成年人收容教养制度的合法性、正当性受到学界和社会的质疑，而劳动教养制度废止后收容教养执行场所不确定、执行程序失去了参照，因此，未成年人收容教养制度亟待完善。本文通过分析该制度的理论和实践困境，在此基础上提出收容教养制度改革的可行性建议，以期对立法者、执法者能有所启发。
关键词 收容教养 社会救济 刑事责任
作者简介：石慧芬，江苏省司法警官高等职业学校，讲师，研究方向：行政法学。
中图分类号：D924 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-034-03
近年来，未成年人收容教养制度及执行实践等方面受到广泛的质疑。本文从分析收容教养的性质入手，探讨该制度理论和实践中存在的问题，最后对未成年人收容教养制度改革方向提出一些建议。
一、收容教养制度沿革及其性质
收容教养初始是作为社会救济手段出现的 ，是对不够承担刑事责任的少年犯和刑满释放的无家、无业未成年人的救济措施。而1979年第一部刑法典颁布后，收容教养不再收容无家、无业的未成年刑释人员，并将收容教养的对象限定在十六岁以下的人犯罪但不需要追究刑事责任的范围 。而1991年的《未成年人保护法》又在此基础上进一步将收容教养对象限制为已满十四不满十六周岁犯罪但不需要承担刑事责任的未成年人。此后1993年公安部《关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》又将收容教养的对象扩大至不满十四岁的犯罪少年 。当然，此通知将十四周岁以下收容教养的对象限定为实施了杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的未成年人。
1997年刑法典的规定是目前收容教养的法律依据，该法解决了之前存在的法律之间的冲突，直接将收容教养对象规定为“不满十六周岁”、“不予刑事处罚”的未成年人，对于这个人群，原则上责令家长自己管教，在“必要的时候”才“可以由政府收容教养”。 “收容”有限制人身自由的意思，而教养则指教育、抚养。根据1982 年公安部《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》和 1997 年公安部《关于少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复》，通常收容教养的期限是 1 年至 3 年，最长可以达到 4 年。
关于收容教养的性质，学界众说纷纭，上个世纪九十年代学者关于收容教养的性质讨论比较多 ，有学者认为是行政处罚 ，有学者认为是行政强制措施，有的学者认为是一种社会保护措施 ，还有学者认为是类似于大陆法系的保安处分 ，还有的学者认为收容教养针对的是犯罪少年，因此不是行政行为，应该属于刑事措施。
正是理论界的质疑和司法实践中互相矛盾，1998年8月最高人民法院做出《关于少年收容教养是否属于行政诉讼受案范围的答复》，将收容教养决定纳入了行政诉讼的受案范围，也就是说，公安机关的收容教养决定是具体行政行为，至于收容教养是哪一种具体行政行为，笔者认为认定为行政强制措施为宜。因为行政处罚是针对违法行为的法律制裁。而收容教养针对的是不需承担刑事责任的实施了犯罪行为的未成年人，因此，不应该属于行政处罚。收容教养作为行政强制措施则是为了达到一定的行政目的，防止未成年人因缺乏管教走上犯罪道路而对未成年人人身自由实施的一种保护性限制。收容教养从制度初始就具有社会救济的性质，虽然实践中有一定的惩罚性，但毕竟与处罚那种单纯的惩戒措施不同。因此，从我国目前法律规定来看，收容教养应该属于行政强制措施，当然2011年6月30日通过的《中华人民共和国行政强制法》并未将收容教养明确纳入进来。
二、收容教养面临的正当性危机
我国曾经存在的收容遣送制度 和劳动教养制度 ，因为合法性而饱受质疑，最终被废止。而当前的收容教养制度正当性也受到学界的质疑，引起了广泛的讨论。收容教养并非我国独创，只是由于目前法律就此规定过于原则，严重影响了收容教养制度正确而有效的实施，使收容教养制度面临正当性危机。
（一）法律规定过于笼统受到质疑
《未成年人保护法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国预防犯罪法》是目前收容教育的法律依据。然而，三个法律都不是专门针对收容教育而设，三个法律中都是一个法律条文，而且条文规定过于模糊，“必要的时候”、“也可以”这样的表述不符合法律规定力求准确和授权性规范的要求。而且作为限制人身自由的一种强制措施，法律居然没有规定期限这一重要内容，其期限是1982 年、1997年公安部的通知和批复中确定下来的。一般来说在上位法作出规定时，下位法可以在上位法规定的行为、种类、幅度范围内进行规定，是我国立法的基本原则 。而法律并未规定收容教养期限，由实践部门制定部门规章规定期限，有越权之嫌。
（二）程序正当性受到质疑
作为最长可以剥夺四年人身自由的强制措施，收容教养按照目前的规定由公安机关单方面决定，不需要经过司法程序，未免显得简单粗暴，不符合世界各国未经法院审判不得长时间剥夺人身自由的世界潮流。由公安机关来判断实施犯罪行为与否，再由公安机关来决定剥夺其人身自由的收容教养决定。如此这般，便违反了《刑事诉讼法》所规定的“未经人民法院判决，不得认定有罪”的原则，因为未经法院宣判，只能说是实施了犯罪行为的嫌疑人，而公安机关负责侦查刑事案件，可以对未成年人可以未经法院宣判而认定其实施了犯罪行为，再认为“有必要”的作出收容教养决定。这很显然不符合程序正义的要求。而对于收容教养决定不服的复议程序，实践中也基本上是摆设，上级公安机关或者人民政府很少推翻下级公安机关的决定 。
三、收容教养之实践困境
近年来尤其是一些公众人物、明星子女等被收容教养后，有关媒体质疑 ，该制度受到了关注。之所以如此，是因为在该制度的实践中，目前存在其“死穴”，而受到社会的指责。
（一）执行方式违背了立法初衷
