中法两国公务员救济制度的比较分析
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摘 要：在法国，为了防止行政主体的侵害，公务员具有行政上的保护手段和司法上的保护手段；在中国，公务员只能通过申诉控告维护自己的权益。中法两国在公务员救济制度方面的不同缘于两国在公务员关系理论、权利规定及行政诉讼等方面的不同。借鉴法国的经验，结合我国的具体国情，完善中国的公务员救济制度应该从以下三个方面着手：第一，摒弃特别权力关系理论；第二，扩大公务员权利范围；第三，完善公务员救济途径。
关 键 词：公务员救济；特别权力关系；行政诉讼；公务员权利
中图分类号：Ｄ９２２．１１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１１－００９２－０４
收稿日期：２０１１－０９－２０
作者简介：王方东（１９５５—），男，吉林辽源人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，研究方向为公共管理、公务员制度。
“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。……行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”［１］（ｐ５）现代意义上的行政法一方面强调对行政权的控制、另一方面又注重对相对人权利的保护。在这样一种大背景下，直接与相对人接触的公务员往往是作为行政职权的行使者而被法律严格控制。而对公务员本身可能受到的侵害，现代行政法关注得不够，尤其是在转型期的中国更是如此。实际上，公务员作为个体依附和从属于行政主体，行政主体以单方面意思表示所作的任何人事行政行为对公务员都具有拘束力、确定力和执行力，而这种人事行政行为并非都是合法、适当的。行政主体的任何一项处理决定都可能影响甚至侵害公务员的合法权利。因此，完善公务员救济制度就显得至关重要。法国作为行政法的“母国”，在公务员救济制度方面有许多成功的经验。本文试图通过对中法两国公务员救济制度的比较，为完善我国的公务员救济制度提供一些借鉴。
一、中法两国公务员救济制度比较分析的前提性问题
比较中法公务员救济制度的出发点是完善我国的公务员救济制度，这就决定了本文的切入点只能是中国公务员救济制度的不足，通过分析法国的公务员救济制度为改进我国的公务员救济制度提供借鉴。要达到这样一个目的，有两个前提性问题必须给予回答：第一，比較的结果能否给中国提供参考。第二，为什么选择法国。
关于第一个问题，需要考查一下比较研究的功能。“对法律的比较研究既是法学的一个分科（比较法学），也是研究法学的一种方法。”［２］（ｐ１９）本文的“比较研究”是指研究法学的一种方法。“各国法律制度的内容、结构虽然不同，但由于有相类似的经济背景和政治体制，因而从法律的社会功能来看，各国会作出相同的法律救济措施。”［３］（ｐ４８６）美国学者兹尔辛格（Ｒ．Ｓ．Ｓｃｈｌｅｓｉｎｇｅｒ）据此认为，“通过功能的比较法方法，在传统上认为不可能相同的许多领域中存在着法律制度统一的可能性。”［４］（ｐ４８６）因此，比较中法两国公务员救济制度得出的结论能为完善中国的公务员救济制度提供参考。
关于第二个问题，之所以选择法国作为比较的对象主要有两个原因：一是法国是行政法的“母国”，“是现代行政法和行政法学的发源地”；［５］（ｐ１６６）二是中法两国在文化背景、行政主体组织形式等方面有很大的相似性，存在比较的空间，比如两国都有很长的中央集权历史。
二、中法两国公务员救济制度的比较分析
（一）中法两国公务员救济制度比较的范围
中法在行政主体上有很大不同。法国承认三种行政主体：一是国家，二是地方团体，三是公务法人。国家和地方团体都是以地域为基础的行政主体，执行广泛的行政职务。除此之外，法国法律还承认以公务为基础的第三类行政主体。某一种行政职务的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政组织中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个具有法律人格，以实施公务为基础的行政主体，被称为公务法人。［６］（ｐ８７－８８）国家与中国的中央行政机关相类似，地方团体与中国的地方行政机关相类似。在中国没有可以与公务法人相对应的主体。
公务员是行政主体中具体行使行政职权的人员，中法两国在公务员的分类上也存在着明显差别。在法国，公务员分为业务类和政务类。业务类公务员是不具有政治性、不随政党共进退、长期任职的公务员；政务类公务员是具有政治性、随政党共进退的高级人员。政务类公务员由于具有政治性，不受一般公务员法的保障。比如：省长不能参加工会，不能罢工。对省长的纪律处分，除必须交阅档案材料，允许提出答辩外，不受一般公务员同样的保障。［７］（ｐ１３７）《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）规定，法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。并且就高级领导干部的管理也有一系列的党内法规予以规范。我国《公务员法》规定的领导成员与法国的政务类公务员相类似，由于两国的政治制度明显不同，就公务员的救济制度而言，二者不具有可比性。法国的业务类公务员与中国的非领导成员公务员都从事具体业务工作，长期任职，二者具有相似性和可比性。
从以上分析可以看出，在行政主体层面，法国的国家和地方团体与中国的中央行政机关及地方行政机关有可比性；在公务员层面，法国的业务类公务员与中国的非领导成员公务员具有可比性。因此，本文有关中法公务员救济制度比较的范围就是法国国家及地方团体中业务类公务员与中国中央及地方行政机关中的非领导成员公务员。
（二）中法两国公务员救济制度的具体比较
在法国，为了防止行政主体的侵害，公务员具有行政上的保护手段和司法上的保护手段：
第一，行政上的保护手段。一是向行政机关申诉。即向拥有纪律惩戒权的行政机关或其上级行政机关申诉。行政机关可根据实际情况做出三种不同决定：撤销纪律处分，维持原处分决定，修改处分决定。二是向公职最高委员会申诉。当公务员对主管机关做出的除警告、训诫或从晋升表除名外的其他处分决定不服时，可在接到通知之日起的一个月内向公职最高委员会提出申诉。由公职最高委员会最后提出意见、建议或者维持或者取消或者修改纪律处分。公职最高委员会的意见是咨询性的，不具法律上的约束力。
第二，司法上的保护手段。受处分的公务员对处分不服，可向行政法院或行政法庭提起诉讼。行政法院或行政法庭受理后应对下列问题进行审查：做出处分的机关是否依法拥有纪律惩戒权，是否遵守了有关处分形式和目的的规则，处分的程序是否合法，是否有滥用权力的现象，惩戒手段是否为法律文件所规定，提出的事实是否构成违纪错误，这些事实是否存在，处分是否明显地与错误不相称等。对于法院的判决，主管机关必须执行。当法院发现有不合法之处时可宣布撤销处分。纪律处分被撤销后，公务员应恢复受处分以前在行政机关的地位。如出现不执行恢复权利的职位判决的情况，法院可以向行政机关发出强制执行的命令。公务员因纪律处分受到的损害可向行政机关提出赔偿请求，精神损失也可要求赔偿。［８］
在中国，申诉控告制度是保障公务员的权利不受侵犯，监督制约行政机关依法行政的重要举措，也是公务员权利救济的基本途径。申述控告制度具体包括复核、申诉、控告等内容。我国《公务员法》、《人事争议处理暂行规定》及《行政监察法》等法律法规初步确立了公务员权利救济制度，对公务员保障请求权的内容做了比较笼统的规定，大致可以分为以下几个方面：
