加强服务行政研究 促进和谐社会建设
时间：2021-04-01 20:04:52 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
从行政法的角度看，政府提供公共服务的行为就是服务行政。在建设和谐社会的过程中，服务行政的作用是不可替代的，它承担着为人们提供基本公共服务的重任。离开服务行政，人们的生活需要就难以得到有效满足，社会就难以正常有序发展，社会的和谐就无从谈起。
一、服务行政的起源及其在中国的发展
公共行政经历了一个漫长的发展过程。在封建时代的君主专制国家，公共行政被视为君主的私人事务，因此尽管政府提供的公共服务也在一定范围内存在，但那仅仅是君主对臣民的恩赐。
自由资本主义时期，基于对市场的信赖和对国家权力的警惕，人们认为“管得最少的政府就是最好的政府”，在肯定国家作用、赋予国家一定职能的同时，又对国家职能进行严格限定，以防止国家权力的过分扩张造成对个人权利的侵害。因此公共服务仅仅在诸如修路、济贫等极为狭窄的范围内存在。
19世纪后半叶以后，随着第二次工业革命的推进，资本主义世界的社会经济状况有了很大变化，社会关系日趋复杂化，人与人之间的依赖性愈来愈强，社会自身不能解决的各种问题开始涌现。面对这种情况，“管得越少越好”的行政理念受到了现实的严峻挑战，政府不得不越来越多地介入人们的生活中。在维护社会基本秩序的同时，更要在人们通过市场与个人的力量尚不能维持正常的生存与发展时，为他们提供必要的照顾与服务。由此，公共服务获得了快速发展，服务行政成了与秩序行政并重的政府职责。
在中国，20世纪50年代后，党和政府按照苏联模式，逐步确立了生产资料公有制和计划经济体制。与经济基础相适应，政府被假定为一个全能的理性者，它广泛地介入社会的各个领域，承担起几乎所有的社会事务。政府扮演着既是家长又是保姆的角色。但是，历史发展的事实证明，由政府承担全面照顾职责的目标是不能真正实现的。
20世纪70年代末，鉴于计划经济体制所存在的各种问题，党和国家实施了改革开放政策，计划经济逐渐向市场经济过渡。新的社会结构在改革开放过程中缓慢成形。在新的经济和社会结构中，政府逐步退出了私人产品的生产，从经济计划的制定者和实施者退身为市场秩序的监管者，不再直接从事微观管理而转向间接的宏观调控。然而，政府从“全能”向“有限”回归的过程中，在退出微观经济事务的同时，也忽略了其应承担的提供公共服务职责，特别是在公共卫生、公共教育、社会保障的提供方面，政府的力量一度相当弱小，未能尽到应尽的责任。在这样的背景下，服务行政的重要性凸显出来：政府在承担秩序维护职责的同时，必须同时履行为公民提供公共服务的职责，保证社会生活的和谐有序发展。
正是在改革开放的过程中，服务行政在中国得到了真正的发展，一些地方政府和政府部门开始提出要建设“服务型政府”。这一趋势也得到了党和政府的认可，近年来的国务院政府工作报告中也多次强调要加强政府的公共服务能力建设。
二、服务行政对公共行政实践的影响
服务行政的兴起对公共行政从理念到方式、从范围到手段都产生了巨大的影响。
第一，公共行政范围不断扩展。市场经济的发展，使社会生活形态发生了巨大变化，工业快速发展，城市化步伐加快，公共教育、公共医疗以及公共交通、通信等在人们生活中的重要性日益突出，一些社会矛盾也开始涌现。这些问题的解决，仅仅依靠市场和个人本身的力量已经难以办到，需要外部力量的介入，通过政府实施服务行政予以解决。为此，公共行政必须扩大其作用范围，比此前更广泛、深入地介入社会生活中，公共行政的范围由此得到了极大的拓展。
第二，公共行政的功能更加全面。在服务行政兴起之前，传统公共行政的定位是明确的：行政部门行使执行性的职能，同时须受到严格的制约。但服务行政兴起后，行政功能开始膨胀，日渐越过“执行法律”的界限而侵入司法与立法的领域，具备了立法与司法的功能，行政立法的数量远远超过了立法机关立法的数量，通过行政力量解决纠纷也慢慢地被习以为常。
第三，公共行政的实施方式不再单一。服务行政兴起之前。公共行政是政府专属的事务，政府之外的机构通常并不承担行政性事务。服务行政兴起之后，完全由政府直接承担行政职能已经不再可能，其中的一些事务越来越多地由行政机关之外的组织来承担，如通过公共企业提供供水、供电服务等。由此，行政职能的履行从原来主要依赖直接行政开始向间接行政转变，直接行政与间接行政并重。同时，间接行政的性质也决定了公共行政不再是过去那种完全的单方性、强制性行政，而需要在相当的程度上和范围内与相对人进行协商，取得相对的同意后才可实施。
第四，公共行政类型日趋丰富。服务行政兴起之前，政府的职能主要限于社会秩序的维护，公共行政主要以秩序行政的方式体现出来。行政也就意味着公共行政权力的行使及其对人们所产生的强制力与命令性。相应地，行政的具体方式或种类也主要是行政处罚、行政许可、行政征收及行政强制等。服务行政的兴起，意味着公共行政在秩序维护之外，还承担照顾公民生活的职责。这种新的职责的履行，仅仅靠原来的单方命令性行为如行政处罚、行政征收等已经难以胜任，必须寻找新的行为方式，发展新的行政行为类型。由此，行政指导、行政合同、行政规划、行政资助等新的行政类型逐渐出现。
第五，公共行政自由裁量权进一步扩张。在服务行政兴起之前，行政职能相对狭窄，行政方式以秩序行政为主，直接涉及公共权力的运用，因此，行政裁量权尽管也存在，但理论上应受法律的严格限制。服务行政兴起之后，一方面由于服务行政的目的在于为公民提供服务、增进福利，一般并不直接导致公民权利的被侵害，另一方面服务行政较之秩序行政而言。领域更加广泛，情况更加复杂多变，需要行政机关根据情况自行决定是否做出一定的行政行为，以及如何做出行政行为。为更好地履行服务行政职能。大量的行政裁量权被授予行政机关，行政裁量权的扩张已经成了服务行政背景下公共行政的一个鲜明特征。
第六，公共行政态度开始转化。服务行政兴起之前。行政职能主要局限于秩序维护领域，公共行政所要达到的目标是在法律的规范下惩治和阻止破坏安全与秩序的行为，它不需要也无法积极主动地采取行动，而只需消极地起到守护作用，在影响社会秩序行为出现时采取行动予以制止，因此公共行政在整体上呈现了消极性的特征。服务行政兴起之后，行政方式从秩序行政为主发展到秩序行政与服务行政并重，这样，公共行政在秩序维护过程中仍须秉承消极作为的基本理念，但在范围更为广泛的公共服务领域，公共行政却不再是完全消极的、被动的，而必须是积极的、主动的，要事先进行筹划，以履行为公民提供公共服务的职责。
三、加强服务行政研究，促进和谐社会建设
服务行政在中国的兴起，对公共行政产生了巨大的影响，对行政法学而言，这种影响与其说是带来了发展的机遇，还不如说是使之面临着巨大的挑战，许多新的现象需要行政法学去解释，许多新的问题需要行政法学去回答。比如。中国的服务行政为什么在计划经济时代没有出现，却出现在政府力求转换职能、回归有限的市场经济时代?服务行政与建设“服务型政府”浪潮到底是一种什么关系?服务行政对被尊崇为行政法基本原则的依法行政原则带来了什么样的影响?面对作为一种新的行政方式的服务行政，行政法应扮演一种什么样的角色?应如何去规范它、制约它和促进它?对于因服务行政而产生的争议和权利侵害，应如何去解决和救济?
中国的行政法学发展经历了一个曲折的过程，其于改革开放后的复兴。反证着法学对公共行政发展的回应，但二十多年来的发展，似乎也恰恰说明了中国行政法学仍然处于被动的阶段，它对公共行政实践发展的回应是迟缓的而不是敏锐的，是消极的而不是积极的，是滞后的而不是前瞻的。对服务行政的发展及其带来的一系列课题，行政法学一直未予以应有的关注和系统的研究，而是采取回避的态度，对诸多现象与问题熟视无睹。至今行政法学理论体系一直维持着以秩序行政为中心而由组织法、行为法和救济法组成的总体框架，服务行政作为与秩序行政并列的两大行政方式之一，并没有得到应有的重视和深入系统的研究。
不断地进行自我调整，以适应快速发展的社会经济现实的需要，是行政法发展的永恒旋律。当公共服务成为公共行政的重要内容时，行政法也应及时作出回应，承担起规范公共服务行为的新任务。学界也必须及时加强对服务行政的研究。只有这样，中国行政法才能保持其自身存在的价值：也只有这样，中国行政法才可能是完整的、合乎公共行政实践发展要求的行政法。才可能真正发挥自己的应有作用，促进和谐社会建设。
(本文责任编辑 李红)
