浅谈行政行为“明显不当”审查标准的适用
时间：2021-03-03 20:06:41 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】2014年新《行政诉讼法》修改后，将“明显不当”增加到第七十条第六项作为法院审查行政行为的标准之一，该标准的纳入拓宽了司法审查的宽度和范围，有利于维护公民合法权益，督促政府依法行政。但由于“明显不当”本身属于不确定法律概念，定义比较模糊，审判标准如何，如何适用，法律和相关司法解释并没有作出明确的阐释，导致该标准在审判实践中适用混乱，作为裁判理由的适用率极低等问题，给司法实践带来了很大难题。
【关键词】明显不当 判断标准 滥用职权 司法适用
一、“明显不当”的概念之界定
（一）“明显不当”的含义
新翻了政诉讼法》虽然将明显不当行为纳入到审查范围，但究竟何为“明显不当”目前学术界与相关司法解释并没有一个系统阐述，其本身作为一个不确定法律概念，具有较大的外部周延性。
“明显不当”一词首次出现在1999年实施的《行政复议法》中，该法第28条规定“具体行政行为明显不当的”，复议机关可以“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”。自复议法实施以来，我国学界对“明显不当”的定义一直存在争议：一种观点认为“明显不当”指行政行为不违法但存在合理性问题；另一种观点认为，“明显不当”指行政裁量越出合理界限，构成了实质违法。实务界对明显不当也下定义，指行政行为严重违反行政合理性原则而不合适、不妥当或不具合理性。
基于上述分析，笔者认为“明显不当”是指行政机关作出的行政行为在客观上体现出极端不合理、不妥当而导致不合法的情形，更倾向于实质违法的观点。
（二）“明显不当”的审查原则
1989年行政诉讼法第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，至此法院陷入了能不能对行政行为的合理性进行审查的困境。一些学者认为我国行政诉讼法采用“合法性审查为原则，合理性审查为例外”的审查原则，将“滥用职权”与“显失公正”作为合法性的例外进行合理性审查；一些学者认为我国法院对行政行为审查只限于合法性审查，但合法性审查的背后仍包含对严重不合理行政行为的审查，也就是说不合理达到一定程度亦可构成违法，采用“实质违法说”的观点。两种不同观点背后，反映的是对待合法性概念的态度分歧。2014年行政诉讼法修改之后，将“明显不当”纳入了第七十条第六项作为法院撤销与变更行政行为的依据，据此，学术界大部分学者认为我国行政诉讼法至此进入了合理性审查的时代；也有部分学者主张对行政行为“明显不当”进行司法审查坚持的是合法性审查原则，采“实质合法说”的观点，他们认为明显不当即严重不合理，己经在实质层面侵犯公民和社会的合法权益，应属于违法的范畴。
笔者认为要明确行政诉讼法的审查原则，首先要厘清合法性审查原则与合理性审查原则两者的关系。笔者认为可以概括为以下四点：第一，行政合法性原则与行政合理性原则都是行政法的基本原则，在行政法中不偏向于任何一项。第二，行政合法性原则是主要原则，行政合理性原则是补充原则。合法性原则是考虑合理性原则的基本前提，只有在合法范围内合理才值得考虑，任何违法的“合理性”都是不存在的。第三，行政合法性原则适用于羁束行为和自由裁量权行为，但是，行政合理性原则只适用于自由裁量权行为。两个原则的适用范围是有区别的，不能混淆。第四，行政合法性原则既是行政法的原则，也是行政诉讼法的原则，但是，行政合理性原则只属于行政法原则，不属于行政诉讼法原则。行政合理性原则对行政行为是适用的，但对于司法机关所主持的行政诉讼活动则不适用。综上，笔者认为目前我国行政诉讼法仍然以合法性审查为原则，并不包含合理性审查原则。
二、“明显不当”的适用问题
（一）’’明显不当”的适用范围
司法审查的要素可以分解为行政主体与管辖权、事实和证据、行政程序、适用条件、处理结果几个方面。那么，明显不当审查标准的适用范围有哪些？——是仅适用于法效果裁量还是兼顾适用于事实认定与法律适用裁量？这个问题目前学术界有一定的分歧。
大部分的学者认为“明显不当”仅适用于法效果裁量，例如何海波教授认为“为了维护司法审查根据之间的和谐，明显不当根据适用范围最好限于针对行政行为处理方式问题的裁量”。因为在审判实践中，很多法官将任何的违法情形都归为“不当”或“明显不当”，直接将主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误、超越职权的情形归为“明显不当”的体系之中，使得明显不当这一审查事由在审判中作为独立理由适用的情形甚少。还有少部分的学者认为“明显不当”不仅适用于法效果裁量，还适用于事实认定与法要件裁量，例如张峰振教授认为：“受行政诉讼救济的明显不当行政行為是仅指结果的明显不当，还是包括事实认定、法律适用、程序、结果等所有类型的不当，需要研究……要件裁量说更能体现行政主体享有权力的性质，同时也符合我国的司法实践。”
笔者更赞同法效果裁量说，认为“明显不当”与其他行政行为并不是包含与被包含关系，而是并列关系，各有侧重，各有自己的适用特点。在行政诉讼法第七十条规定的行政行为司法审查的事由中，违反法定程序、适用法律法规错误、没有法律依据、主要证据不足显然不属于行政裁量范围，不适用“明显不当”事由。
（二）“明显不当”的适用标准
明显不当的判断标准是明显不当问题的核心部分，但在目前学术界对该问题众说纷纭。笔者认为我国行政诉讼法有关明显不当应适用以下四个标准：
没有考虑相关因素或者相反考虑了不应当考虑的因素，都有可能导致结果的明显不当。行政机关在作出行政行为时必须审视相关因素，使自己的行为前后相一致，才不会导致结果不妥当。二、违反平等原则主要表现在行政机关没有正当理由区别对待导致的不当，无论是针对一个案子中的各个当事人，或者是针对同一种案子中的同类型当事人。在司法实践中，行政机关只有平等对待各方当事人，才有助于树立司法权威。三、比例原则，在衡量一个行政行为是否符合比例原则时，一般要考虑行政行为的妥当性、必要性和法益相称性。妥当性要求行政机关所采取的行政方式必须有利于行政目的的实现；必要性要求行政机关在追求法定目的的同时采用对行政相对人损害最小的方式；法益相称性要求行政手段要达到个人利益与公共权益之间的平衡，社会所能够获得利益要大于个人所遭受的损失。四、正当程序原则，作为程序规则的正当程序体现了程序正义最低限度的要求，是包括行政机关法定程序与非法定程序在内的所有行政程序必须遵循的基本原则。对于法定程序而言，直接引用新行政诉讼法第七十条第一款第（三）项规定进行合法性审查即可，无须再援引正当程序原则。而对于非法定程序，此时若行政行为程序违背正当程序原则，法官可适用“明显不当”条款进行审查。
