公益信托中公益事业管理机构的角色定位
时间：2021-02-17 20:03:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：公益事业管理机构是公益信托的主管机关，责任重大。明确公益事业管理机构在我国公益信托中的角色定位是准确解读我国公益信托制度的关键，也是进一步解决我国公益信托发展中面临的诸多问题的基础性研究。基于组织主体说，我国的公益信托制度渗透着强烈的国家意志，成就了公益事业管理机构全方位管理者的角色。这种角色定位背后有着深刻的本土化因素的影响，有一定的合理性，且短时间内难以根本改变。
关键词：公益信托；公益事业管理机构；主体制度；角色；定位
公益信托，是指出于公共利益的目的，为将来不特定多数人受益而设立的特殊形式的信托。公益事业管理机构是政府对公益信托进行管理的主体，是整个公益信托制度的核心，责任重大。明确公益事业管理机构在公益信托中的角色定位是准确解读我国公益信托制度的关键。
一、全方位的管理者角色
公益事业管理机构的角色，是对公益事业管理机构在公益信托中所起的作用和承担的责任的一种人格化表述。從我国的立法和制度构建上进行分析，可以发现，公益事业管理机构带有浓烈的国家意志色彩，紧密干预公益信托的每一个环节和要点，呈现出一个权力巨大的全方位管理者的形象。
首先，从立法上看，我国在《信托法》中单列一章，即用整个第六章对公益信托制度进行规定。在整个第六章，15个条文不到900字，其中“公益事业管理机构”一共出现了12次，共96个字，占了整章字数的10.7%多。而且在全部的15个条文中直接涉及“公益事业管理机构”的就有10个条文。由此就可以感受到公益事业管理机构在整个公益信托制度的重要性，以及其背后代表的国家色彩。
其次，从职能上看，公益事业管理机构通过对公益信托关键性要素的控制，实现了对公益信托全过程的监督管理。一般认为，信托构成需要具备五个要素：信托设立的依据、信托财产、受托人、受益人和信托目的。[1]相比于普通信托，公益信托增加了监察人这一第六要素，但因其受益人是面对的为相对不特定的对象，其权益保障多为监察人所“代管”，故受益人地位有所弱化。而公益事业管理机构则通过对公益信托的设立审批权，实现了对公益信托设立依据的审核；通过对信托条款的变更权和剩余财产的处理权，实质保证了信托财产的独立性和公益目的实现；通过对监察人的确定权和对受托人的监管权，完成了对公益信托最关键的两个主体要素的控制和管理。需要注意的是，上述五项基本权利，成就了公益事业管理机构在公益信托中全面管理者的角色，但这并不意味着公益信托组织失去了自治性。在不违反国家法律法规和公益事业管理机构的有关规定的前提下，公益信托组织在具体运营上具有完全的自主权。
二、成就全方位管理者的法理依据
美国社会学家罗伯特·派克认为，任何制度形成时无不带着价值色彩，这个带着价值色彩的东西维持着制度的运行，不管人们是否认识到这一点。[2]这种价值就是某种制度产生的历史文化土壤和当时的社会需求。公益信托对于中国社会来说是种舶来品，它生长发育于英国的基督教文化和衡平法制度之下，并不是中国本土文化的产物。因此我们对该制度的移植很大程度上取决于立法者对公益信托本质的认识，而这种认识又自觉不自觉的受着中国本土文化及现实价值需求的影响。
对于公益信托制度的本质，学界主要有两种观点，即财产行为说与组织主体说。英美法的传统观点认为，公益信托制度是种基于信赖关系而进行财产让与的行为。因为从根本上讲，公益信托制度是从英国的慈善用益制度中发展来的。十六世纪的英国法律禁止教徒私自向教会捐赠土地，而教徒们为了规避这一禁止性规定，就利用彼此间对宗教虔诚的信念，通过遗嘱或者契约的方式将自己的土地赠与受信赖的第三人并委托其进行管理，最后由受信赖的第三人将受益捐献教会。最终，这种所有权与用益权分离的制度因得到衡平法法院的确认而得以确立，并在随后的发展中远播世界，成为梅兰特所言的英国人在法学领域“最伟大、最突出的贡献”[3]。所以作为转移财产权与用益权的一种手段，公益信托显然是种财产行为。
1998年Hey Hansmann和Ugo Mattei在发表的论文《信托法的功能：比较法与经济分析》，文中首提信托组织法说，强调信托是种组织实体。[4]美国2009年颁布的《统一法定信托实体法》则直接以成文法的形式确定了信托的组织主体定位，是英美法系关于信托组织法说的一次总结。在大陆法系方面，日本信托法研究的集大成者四宫和夫教授在其代表作《信托法》中指出，信托财产独立于信托关系中的委托人、受托人及受益人，进而从这种独立性中发展出一种主体性，使信托成为一个“实质性的法主体”。[5]同样依托信托公司运行的公益信托也不例外。因此，将公益信托看作是一种社会主体也不失为一种务实的说法。
基于这两种不同的学说所进行的制度设计有着巨大的差别，特别是在大陆法系国家，财产行为说和组织主体说分别对应民事法律制度中的行为制度和主体制度。其中主体制度主要规制的是民事主体的种类、设定方式、活动范围以及在公私法中的权利与义务等方面的内容，其中涉及设定方式和活动范围的准入制度和监督管理制度是核心。在主体法律制度中法律赋予国家公权力机关极大的权力与责任，由国家机关主导、规范主体的行为活动。公权力的干预程度便是行为制度和主体制度之间的最显著区别。
从《信托法》确立的法律制度看，我国吸收的是组织主体说。具体而言，我国的《信托法》第60条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托…”第62条第1款和第2款规定：“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构（以下简称公益事业管理机构）批准。未经公益事业管理机构的批准，不得以公益信托的名义进行活动。”同时根据第4条的规定：“受托人采取信托机构形式从事信托活动，其组织和管理由国务院制定具体办法。”来解读，第62条条文中的公益信托应当理解为“组织”或“机构”，因为只有“组织”或“机构”才需要“设立”与被“批准”，同时公益信托有自己的“名义”也说明了这一点。
