《不动产登记暂行条例》简要评析

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　　摘要：《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日正式实施，这标志着我国不动产登记的立法工作已经初步完成。论文阐述了目前我国各个不动产登记机构各自为政、分别登记的现状，重点剖析《暂行条例》的“四个统一”，提出了完善不动产登记工作的几点建议。
　　关键词：不动产登记暂行条例；不动产登记；四个统一
　　为了贯彻落实我国于2007年颁布的《物权法》第十条第二款提出的建立不动产统一登记的要求，寻求解决目前不动产登记存在管理混乱的问题和理顺整合不动产登记的职责，国务院于2014-12-22正式出台了《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。这标志着我国在落实不动产统一登记的道路上迈出了实质性的一步。《人民日报》就此发表评论指出：借助不动产统一登记的基础平台，首先有助于我国整体掌握和理顺全国范围内不动产的数量和权属关系；其次有助于我国建立统一不动产管理体系，保证不动产登记信息的完整性、准确性和可靠性，为不动产交易市场的安全、快速和健康发展提供坚实的保障；最后严格有序的不动产登记体系和完整准确的登记信息有利于国家对不动产市场的宏观调控和制定中长期发展规划战略，促进不同类型的产权在市场中合理地流动和有效配置。
　　一、我国现行不动产登记制度的现状
　　不动产登记是指不动产登记机构依当事人的申请、有关国家机关的嘱托或依法定职权，将不动产的自然状况、权利状况及其他依法应当登记的事项记载于不动产登记簿而加以公示的活动[1]。目前，我国开展的不动产登记类型有土地物权、建（构）筑物物权和自然资源物权等，主管不动产登记工作的有国土资源部、住房与城乡建设部等众多国务院组成部门（详见表
　　1）。根据不动产类型的不同和审批权限的限制，形成了具体负责登记工作的机构从国家、省、市、县四级登记工作体系。就此，我国形成了目前以横向多部门、纵向多层级的不动产登记管理体系。然而这种多头管理的登记模式造成目前不动产登记工作管理混乱、机构设置重叠、重登漏登的现象屡禁不止。为改变这一不利局面，我国在2007年颁布的《物权法》中首次提出了不动产统一登记制度，并对不动产和不动产登记的定义、登记簿和权属证书的作用、登记的内容和权利的种类等基本概念进行了界定。虽然《物权法》的出台改变了我国不动产登记无法可依的尴尬局面，从根本上奠定了我国的不动产统一登记制度。然而不动产统一登记在《物权法》中的关注点是不动产登记与否的事实状态[2]。而怎样具体实现登记的事实，则需要相应的程序法来对照实施。因此，我国目前正是缺少这样的程序法来具体实施和规范不动产登记，导致不动产登记没有形成统一的管理制度体系，这不仅不利于不动产交易的健康发展，也不利于推进我国社会主义法治建设。
　　表1：我国不动产登记类型一览表
　　二、《不动产登记暂行条例》简要评析
　　《暂行条例》是在借鉴和整合目前有关不动产登记的多部法律法规和部门规章以及规范性文件的基础上，结合我国国情和实际情况，最终形成了包括总则、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护、法律责任和附则共计六章三十五条。该条例第一条即指出该条例的立法目的，即整合不动产登记职责、规范登记行为、方便群众申请登记和保护权利人合法权益，这也体现了保护权利人的权益是不动产登记最根本的目的与功能。第一章“总则”共七条，主要对条例的立法目的及依据、不动产及不动产登记的定义、登记的类型与范围、不动产登记机构的具体设置、登记的管辖原则进行阐述；第二章“不动产登记簿”共六条，主要包括登记簿册的设立、记载的内容与类型等。对纸质和电子两种登记簿册类型的保存及移交做出了详细规定。第三章“登记程序”共九条，主要规定了登记原则、程序和审查形式。对不同类型的登记设定了不同的程序和对申请材料的审查做出了形式审查与实地审查两种类型。前三章构筑了《暂行条例》的主体框架，也是落实实体法《物权法》的核心内容。第四章“信息共享与保护”共六条，主要介绍了不动产登记信息平台的建设与管理。该平台有助于行政机关利用现代技术实现了不动产登记的互联互通，以达到方便、快捷的行政服务。第五章“法律责任”共四条，主要是关于登记机构、登记工作人员与申请登记的权利人没有依法履行职责和提交合法有效的材料而发生法律后果时所应承担的责任，以及造成损失后如何进行理赔。第六章“附则”共三条，该条则是介绍了在新条例实施前后，新旧制度的衔接机制，以期做到全国不动产登记工作的平稳过渡。从《暂行条例》总体来看，该条例在以下几个方面取得了重大的突破：
　　（一）登记机构形成统一。登记机构的统一是实施不动产统一登记的关键环节。登记机构是指负责不动产登记职责与活动的法定机构。由于登记的职能必须通过登记机构的作为而实现，因此它在整个不动产登记工作中占据非常重要的地位。不动产登记机构的统一是指由一个法定的国家机关统一负责不动产登记事项。《暂行条例》第六条明确规定由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，从而在国家最高层面确定了统一的不动产登记的指导和监督机构。
　　（二）登记依据形成了统一。目前我国不同类型的不动产登记依据、范围、程序不统一，导致不动产登记工作混乱。《暂行条例》的出台，不仅落实了物权法中不动产统一登记的制度，而且为不同类型的不动产设定了统一的登记依据。条例通过第四条和第三章“登记程序”规定了不动产登记的范围和类型，针对不同类型的不动产登记规定了不同的登记程序，从而能保证不动产登记工作统一、规范和有序。因此，《暂行条例》是落实不动产登记工作最根本的法律依据，为不动产登记工作制定了统一的标准和规范。但该条例在某些登记程序方面还只是进行了原则性的规定，可操作性不高，因此还需要相关部门制定更加详细的实施细则，使登记程序更加规范和明确。
　　（三）登记簿册形成统一。不动产登记簿，是指由登记机构依据法律法规制定的专门用于记载不动产物权以及相关权利的具有法定效力的官方记录。该簿册的作用和功能不仅是要记载不动产的自然属性和权利状况，更重要的是实现不动产物权的公示和管理信息平台的建立和查询提供数据支撑。因此不动产登记簿册是实现不动产统一登记的枢纽与核心。《暂行条例》在《物权法》的基础上，进一步细化了登记簿的设置原则、内容、存在的形式，并且对其管理做出了更详细、具体的规定。这意味着各种类型的不动产登记簿在制度层面实现了统一，结束了“各具特色”的登记簿，为后期不动产信息管理平台的建设奠定了坚实基础。

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