高校招生争端仲裁机制探析_仲裁是解决国际争端
时间：2019-05-02 03:19:26 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：面对高校招生争端，申诉与诉讼机制已暴露出明显缺陷和诸多不足，影响甚至阻碍了高校招生争端的顺利解决。与申诉与诉讼相比，以仲裁的方式解决高校招生争端，有着公正性与效率性上的长处和优势。建构高校招生争端仲裁机制，应设置独立的“第三方”仲裁机构、制订健全的仲裁实体规则、设计完善的仲裁程序，还应处理好仲裁与申诉、诉讼的关系。这有利于我国高校招生中出现的各种矛盾与问题的充分、有效、及时解决，进而维护争端当事人尤其考生的合法权益。
关键词：高校招生；仲裁机制
中图分类号：G473.2 文献标识码：A 文章编号：1672－4038(2012)05－0043－05
高校招生是选拔由高校进一步培养的学生的手段，也是高校整个教学工作的第一个环节，对人才储备与教育及以其为支撑的经济和社会的高质量、可持续发展，均具有重要的战略意义。逐年增多的高校招生争端，现行解决机制的缺陷与不足，很大程度上影响了我国良好高校招生秩序的建立与维持，损害了考生权益、高校名誉和声望及社会的和谐发展。对此，教育部鼓励引入“第三方”仲裁，解决高校招生争端，以有效化解高校招生中出现的各种问题和矛盾。高校招生争端仲裁机制的构建，涉及诸多立法和实践问题，须进行深入地论证与研究。
一、高校招生争端呈现逐年增多趋势
高校(这里专指公立普通高校)招生争端，是高校在执行招生法律法规、政策和履行招生章程时与考生或其他高校之间发生的纠纷。从近年看，它通常表现为因招生宣传及录取的标准、程序、方式、结果和高校预录取协议、高校竞争生源尤其优质生源而引发的各种纠纷。高等教育为非义务教育，并不是每个考生都有机会进入高校尤其著名高校进行深造，目前，接受高等教育尤其优质高等教育的资格仍是稀缺资源。高校招生是高校选拔录取新生或曰分配接受高等教育的“机会或资格”这一稀缺资源的行为。既然高校招生是分配稀缺教育资源，相关争端就实难避免或易于发生。
1995年江苏盐城中学考生陈海云因未被录取而与其所报考的外交学院发生纠纷，被称为全国首例高校招生争端。之后，特别是1999年以来，随着高校招生制度改革的逐步深入、高等教育事业的快速发展和高校招生规模的急剧扩大、考生维权意识的不断增强，我国高校招生争端呈现逐年增多、复杂的趋势。其间，受到较多关注的事例如：2001年，因被录取到非所报专业，何建宇与淮海工学院发生的争端：2003年，因未被录取，江苏张家港考生闵迪与苏州大学发生的争端；2008年，广东顺德一中13名学生认为对方招生承诺未兑现，与华中科技大学发生的争端：2011年，拿到“预录取通知”却未被录取，安徽无为中学7名考生与南京大学发生的争端，以及复旦大学与上海交通大学因生源争夺中的“掐尖之战”引发的争端。事实上，高校招生中实际发生的争端远不止这些，现在，每年发生的各种高校招生争端可谓屡见不鲜。
二、引入高校招生争端仲裁机制的必要性
在高校招生争端解决中，我国虽有申诉与诉讼机制，但与逐年增多的高校招生争端对其解决手段的巨大现实需求相比，它们已暴露出明显缺陷和诸多不足，不利于、有时在某些情况下甚至会阻碍高校招生争端充分、有效、及时地解决。
从申诉机制看，按2005年《普通高等学校学生管理规定》第60条，高校应成立由学校及其职能部门负责人、教师和学生代表组成的学生申诉处理委员会，受理学生对“取消入学资格”等的申诉。但学生申诉处理委员会作为高校内部机构，受高校统一领导，在处理高校与考生之间争端时，由于各种因素的影响，很难做到不偏不倚，也很难监督和制约校方。依上述《规定》第63条，考生对高校的学生申诉处理委员会复查决定有异议的，可向高校所在地省级教育行政部门提出书面申诉(要求复议)。但1990年《行政诉讼法》第25条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，原具体行政行为主体是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”，基于不愿做被告的心理，教育行政部门很少改变高校学生申诉处理委员会复查决定，省级行政申诉程序形同虚设。申诉机制的局限性，使得本应作为“主渠道”的申诉，实际上并没有成为最有效的解决高校招生争端的机制。
从诉讼机制看，按1995年《教育法》第42条，为了维权，学生可采用诉讼手段，但该手段可否适用于高校招生争端的解决?由于无细化规定，造成各地法院对同类案件的定性不一致甚至差别很大。这也是面对高校招生争端案件，有的法院受理(如陈海云诉外交学院案)，有的法院不受理或受理后经审查又驳回起诉(如闵迪诉苏州大学案)的缘由所在。本来，依《行政诉讼法》第25条，可将实施招生行为的高校推定为行政诉讼的被告，这样做显然对维护考生受教育权最为有利。2004年时，最高人民法院曾拟出台相关司法解释，把高校招生等教育纠纷纳入行政诉讼范畴。不过由于高校不倾向甚至质疑和反对这种做法，加之不能获得将招生行为等视为高校内部行为的“特别权力关系”理论的支持，至今此司法解释也没有出台。目前，绝大部分高校招生争端案件法院不予受理⑧，司法介入的程度非常有限。这就使得本应作为“最终解决”手段的诉讼机制，也不能从根本上解决高校招生争端，难以有效保障考生的合法权益。
依我国1982年《宪法》第46条和1998年《高等教育法》第53条，考生的受教育权，受法律保护；2010年《国家中长期教育改革和发展纲要(2010－2020)》第64条也规定：“保障学生的受教育权，健全符合法治原则的教育救济制度。”有权利就应有相应的完备救济，救济手段不完备，权利就是虚幻的，不可能得到切实的法律保障。从理论上讲，除申诉与诉讼之外，在纠纷解决日益多元化和专业化的今天，完善的高校招生争端解决机制还应包括仲裁这一重要手段。
仲裁，就是争执双方同意的第三者对争执事项作出决定。“仲”就是居中的意思，“裁”就是衡量、裁判的意思，因此仲裁在中国也被称为公断。英语里与之相对应的术语arbitration，基本含义也是居中裁决。高校招生争端仲裁，就是当事人在自愿的基础上达成协议，将其争端提交非行政与司法机构的第三者审理，第三者就此争端居中评判是非，并作出对争端各方均有拘束力的裁决的一种解决争端的机制。它有别于行政申诉，也不同于司法诉讼，具有自愿性、专业性、快捷性、经济性和独立性的特点。事实上，高校招生争端按其表现方式，特别适合采用仲裁的方式来解决。在许多国家，仲裁已广泛应用于高校招生争端的解决之中。如美国、法国、英国、德国、日本、印度和加拿大等国都设置了专门的教育仲裁机构，对招生等教育争端进行裁决。国外实践证明，这种由专门设置的教育仲裁机构裁决学生与高校之间争端的做法，为解决高校招生争端提供了一条公正、有效的手段，受到了考生、高校等争端当事人的青睐与公众的认可。 不过，迄今为止，我国法律法规均无有关高校招生争端仲裁的规定。地方规章中，仅天津市2005年出台过《高等学校招生录取争议裁决办法》。目前，只依靠存在内在缺陷与不足的申诉和诉讼机制，已远远满足不了解决高校招生争端的现实需求。无疑，完善考生权利救济措施，借鉴国外的成功经验和有益做法。在我国普遍引入“第三方”仲裁机制，并将其广泛应用于逐年增多、越发复杂的高校招生争端的解决之中，不仅必要，而且也是一种必然的选择。
三、高校招生争端仲裁机制的优势分析
作为当事人自主选择的权利救济机制，仲裁赖以存在的基础和生命力就在于其公正与效率。与申诉与诉讼相比，高校招生争端仲裁在公正性和效率性上有着更多长处与明显优势。
1.公正性优势
毫无疑问。当事人都希望其争端得到公正解决。不过，与申诉相比，以仲裁解决高校招生争端更符合公正性要求。
以申诉解决高校招生争端，其致命弱点是争端解决机构缺乏中立性，因为作为争端解决机构的学生申诉处理委员会为高校内设机构、省级教育行政部门同高校存在领导与被领导或业务指导关系。这不符合“任何人不能自己审理自己的或与自己有利害关系的案件，即任何人或团体不能作为自己案件的法官”这一“自然正义”标准。公正必须首先是“看得见的公正”⑤，即争端解决机构必须是中立的。中立性是公正性的必要前提和正当程序的内在要求，缺乏中立性的争端解决机构，单方面处理考生的申诉，对其过程与结果的公正性，考生自然充满怀疑和普遍地不信任。
与申诉不同，高校招生争端仲裁机构独立于双方当事人，它是由双方当事人自主选定的公道、正派的教育、法律等专家、学者、知名人士、考生家长及相关部门管理人员担任仲裁员的第三方组织，具有构成人员的中立性、业务资质的专业性、立场的客观性与公信力的广泛性。在高校招生争端的仲裁解决中，当事人有充分的说理、辩论机会，使最后的裁决结果更公平合理。仲裁的这些优点，有利于高校招生争端公正地解决。
2.效率性优势
毋庸讳言，诉讼是实现社会公正的最后一道屏障，是解决纠纷的最后或曰最高救济方式。近年来，许多学者建议将高校招生争端纳入司法审查范围，最高人民法院也一直在讨论这一做法的可行性。相信，未来会出台相关司法解释，由法院解决高校招生争端，这显然是一种进步。
但同时也应看到，随着社会的发展，“诉讼爆炸”成为一种普遍的社会现象，由此引发了所谓的“司法危机”。当前，困扰司法运行的问题，主要是司法资源匮乏、诉讼程序复杂、诉讼迟延、诉讼支出或成本过高，归结为一句话就是诉讼的效率性不强。若都以诉讼解决高校招生争端，必然造成法院案件量上升，加大本已不堪重负的法院的压力，继而进一步加重争端迟延解决的态势。考生利益的时效性均很强，考生“等”不起，即使法院最终作出了有利于考生的判决，一年或两年时光也过去了，对考生的意义已递减到很低甚至丧失殆尽，这不符合考生的利益，“迟来的正义已是非正义”。
与诉讼相比，以仲裁解决高校招生争端更符合效率性要求。仲裁实行一裁终局制，不存在法院那样的二审乃至再审制度，因而仲裁的审理、结案一般比法院快许多。时间上的快捷性，加之仲裁员都是兼职的，只在具体案件中接受指定后才真正参与审案，并在审结后取得相应报酬，仲裁无须像法院那样多审级收费，这使得仲裁费往往也大大低于诉讼费。费用上的相对低廉特别是时间的快捷性，有利于实现当事人尤其考生所追求的利益。因此，将大量高校招生争端引到诉讼上，还是通过仲裁来解决，值得深思。
四、建构高校招生争端仲裁机制的对策措施
2011年，教育部虽提出应引入第三方仲裁高校招生争端，但对如何操作和实施，并未给出具体方案。建构高校招生争端仲裁机制，首先要解决其法律依据问题。对此，应修改《教育法》第42条和《仲裁法》第77条，增补可采用仲裁解决高校招生争端的内容；以此上位法为基础，还应完善下位法，即制定高校招生争端仲裁的专门性部门规章和地方规章，或在各地已有的高校招生管理实施办法中添加高校招生争端仲裁制度条款。具体地说，宜采取以下对策措施：
1.设置独立的“第三方”仲裁机构
我国高校招生以省、自治区、直辖市为单位，由招生委员会组织录取。故而，对于高校招生争端也以每个省、自治区、直辖市设立一个仲裁机构为宜，名称可定为“高校招生争端仲裁委员会”。该仲裁委员会，由主任1人、副主任2至3人和委员7至11人组成，其中，教育、法律专家不得少于2／3，且参照《仲裁法》，应由其所在地省级政府法制局(办)统一组建，设立则应经其所在地省级政府司法行政部门登记。
有学者认为，高校招生争端仲裁应定位于行政仲裁，其机构应设在教育行政部门。我们认为。由教育行政部门作为仲裁机构的上级单位以及仲裁机构具有行政性质，不符合现代仲裁理念：由该机构仲裁一方当事人(如高校)为教育行政部门下属单位的争端，难以保证仲裁的中立性。
因此，建议将高校招生争端仲裁委员会设置为独立的“第三方”仲裁机构，它与行政机关不应有隶属关系，政府法制局(办)和司法行政部门也仅应是其组建(以及党务、政治方面的挂靠)和登记的机关，不应是其上级主管单位。该独立的“第三方”仲裁机构，依法独立裁决高校招生争端，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。高校招生争端仲裁委员会的独立性质和“第三方”地位，能较好保障裁决者的中立性，有利于公平公正地维护考生和高校的合法权益。
2.制订健全的仲裁实体规则
实体规则指与实体价值目标相关的主体行为对象和内容条款及规范主体行为的标准与要求。健全的高校招生争端仲裁实体规则，在立法上须规定以下内容：
(1)界定仲裁事项范围。此即依法可提交仲裁的争端范围。根据目前的现实情况，我国应列举性规定。以下高校招生争端可以仲裁：一是高校在执行招生录取法律、法规和政策时与考生之间产生的争端：二是高校在履行招生章程时与考生之间产生的争端。此外，还应概括性规定，高校招生争端仲裁机构认为可以适用仲裁办法解决的因招生录取产生的其他争端，也可由该机构进行仲裁。列举式与概括式相结合的立法规定，穷尽了高校招生争端的各种可能，为考生、高校等当事人最大限度地利用仲裁解决其争端提供了法律上的依据。 (2)颁布仲裁员行为规范。要求高校招生争端仲裁员，应遵守下列行为规范：第一，独立公正地仲裁争端。仲裁员须不受外在因素影响，禁止私自接触当事人或其代理人，不代表任何一方当事人的利益，独立公正地作出裁决；第二，依法回避。与案件或当事人有利害关系、可能影响案件公正审理的人不能担任仲裁员，其应自行回避；第三，勤勉审慎地履行职责。仲裁员一旦接受指定，就应妥善调整和安排其工作计划，付出当事人合理期望的时间和精力，以保证仲裁的庭审和合议：第四，严格保守仲裁秘密。保密是仲裁吸引当事人运用其解决争端的重要原因之一，在心理和情感上也有助于当事人平和地解决争端。仲裁员不得向外界透露任何有关案情、审理过程、合议庭意见等案件实体和程序情况。
(3)明确仲裁须达到的标准与要求。这些标准与要求是：其一，正确，即对高校招生争端的事实认定要符合实际情况，而不是以主观想象、分析和判断为依据，把争端的审理和裁决建立在尊重客观事实的基础上。其二，合法，即仲裁裁决要以法律法规和有关招生工作规定为准绳。其三，及时，即仲裁要充分体现仲裁快捷性的特点，尽快平息争端，维护良好的高校招生秩序，促进社会和谐发展。
3.设计完善的仲裁程序
对仲裁结果公正的渴求是当事人将争端提交仲裁的最大动因，而程序保障是实现仲裁结果公正的根本措施。完善的高校招生争端仲裁程序，在立法上须规定以下步骤：
(1)申请和受理。当事人将高校招生争端提交仲裁机构解决，应提出仲裁申请，该申请须符合以下条件：一是有仲裁协议：二是有具体的仲裁请求和事实、理由：三是属于仲裁机构的受案范围。仲裁机构在收到仲裁申请之日起5日内，认为符合受理条件的，应当受理，并通知当事人；认为不符合受理条件的，应书面通知当事人不予受理，并说明理由。
(2)组成仲裁庭。仲裁机构受理高校招生争端仲裁申请后，并不直接裁决案件，而是由仲裁庭来裁决案件。仲裁庭应由奇数仲裁员组成，一般以3名为宜。当事人可各自选定1名仲裁员，第3名仲裁员由当事人共同选定或委托仲裁机构主任指定，第3名仲裁员担任首席仲裁员。
(3)开庭和裁决。仲裁庭对高校招生争端可公开审理，考生或高校基于私密性考虑而申请不公开审理的，仲裁庭应不公开审理。仲裁庭裁决高校招生争端，应对争端的事实进行调查并质证，认真听取当事人的陈述，调查核实有关证据。证据原则为“谁主张、谁举证”，但涉及高校招生的法律、法规和政策时。由招生一方当事人提供证据。仲裁庭在查清事实、分清责任的基础上，进行调解，调解不成的，由仲裁庭自受理之日起15日内作出裁决。仲裁裁决一经作出，即发生法律效力。
4.处理好仲裁机制与申诉、诉讼机制的关系
高校招生争端解决中，仲裁与申诉不冲突，考生可先申诉，对申诉处理结果不服的，再提请仲裁，也可不经申诉而在有仲裁协议的情形下直接提请仲裁。
我们认为，在同一高校招生争端的解决中，仲裁与诉讼两种机制不应并行使用，只能选择其一。即：或经当事人达成一致意见而由仲裁机构裁决争端，当事人对裁决结果不服的，也不能再向法院起诉；或因当事人一方或双方不愿选择仲裁，当事人可不经仲裁而直接提起诉讼。如此设计和安排，才能保障高校招生争端仲裁的权威、公正与效率。
(责任编辑 石连海)
