中国行政体制改革模式探析
时间：2021-07-10 20:07:36 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：20世纪70年代以来，世界范围的改革潮流对传统行政体制形成冲击，中国随着改革开放的不断发展，加强政府自身建设，建立一个符合时代要求的公正透明、廉洁高效的行政体制也日益被关注。本文系统回顾了当代中国行政体制改革历史，以此为基础初步构建了观察改革的基本模式，分析了这种改革模式的特点和所存在的路径依赖、动力不足和缺乏制度规范三大缺陷，并对继续推进改革提出了设想。
关键词：行政体制；模式；路径依赖
中图分类号：D63 文献标识码： A
文章编号：1004－0544(2011)11－0078－04
行政是国家行政机构管理社会公共事务的有效活动。特定时期的社会、经济、政治等因素会对行政体制产生影响，促其不断调整、完善。20世纪70年代以来，世界范围的改革潮流从政府职能、文官制度、财政预算等各方面对传统行政体制形成冲击。与此同时，中国随着改革开放的不断发展，加强政府自身建设，建立一个符合时代要求的公正透明、廉洁高效的行政体制也日益被关注。在此背景下，梳理中国行政体制改革的历史，总结改革的模式和经验，提出系统的建议尤具有现实意义。
一、全能主义模式及其超越
1949年新中国建立之后的政治模式被称作全能主义政治模式。它受战争年代根据地政权体制和斯大林时期苏联的影响，通过政党领导政府、政府控制组织、组织管理个人的方式，实现了国家对市场和社会的全面管制。这种模式在当时特定的历史条件下有一定的合理性：作为一个规模大、资源不丰富且又分散的社会，由政府直接对社会资源进行动员和配置，既有利于社会秩序的稳定，又能确保将有限的资源集中到现代化建设的关键环节。当然，这种行政体制弊端也不少，集中体现为地方自主性较弱；行政领域党政不分；政府过度膨胀等方面。克服这些弊端形成了改革的直接动因。至今为止，行政体制改革经历三大阶段。
1，调整阶段
1953年的“过渡时期总路线”计划用15年甚至更长时间完成社会主义改造任务。但三年不到。以公有制为国民经济的唯一基础的目标提前实现，在此基础上，苏联式的集中计划经济体制全面建立。由此带来的庞大的计划制定、执行、监督等任务使政府的社会、经济管理的功能不断拓展，政府规模随之扩张。以政务院(1956年后改名为国务院)为例，1949年下属部门35个，1956年后增加到81个，7年内翻了一倍多，它既要指导地方政府的相应机构，又要直接管理各种企事业单位，形成权力向上的“条条”模式。此模式下，地方积极性受到极大的影响。为此，1956年毛泽东在《论十大关系》中指出“要扩大一点地方的权力”，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好”。于是，1958年的行政体制改革的重心转向中央向地方放权让利，将中央的“条条”管理改为以地方的“块块”管理；通过撤销、合并，国务院机构减少到60个。然而，权力下放的副作用开始显现：地方政府各自为政，特别是在“大跃进”等“左”的思潮干扰下，地方政府不顾经济运行的客观规律，重复建设，浪费资源，使经济陷入严重困难。面对严峻局面，中央不得不重新强调集权，1960年在“调整、巩固、充实、提高”八字方针的指导下收回了下放的权力。与此相应，中央机构再次膨胀，1965年，国务院机构增至79个，回到1956年的规模。
2，转型阶段
1978年之后，改革开放的显著成果强化了改革自身的合法性。经济体制改革对旧的行政体制带来巨大冲击，再次拉开行政体制改革的帷幕。1982年行政体制改革的重点是解决领导体制问题，目的是实现干部队伍的“四化”。这次改革废除了干部终身制，给领导队伍注入新鲜血液。1987年，党的十三大决定，在深化经济体制改革的同时，进行政治体制改革，而行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分，“转变政府职能”第一次被确定为改革目标，成为解决计划经济传统与市场化之间矛盾的突破口。1993年的改革继续以职能转变为核心，对政府职能重新界定，提出按照“政企分开”和“精简、统一、效能”原则综合管理。
3，创新阶段
如果说转型阶段的行政体制改革是经济体制改革的折射，那随着社会主义市场经济的确立发展，行政体制改革进入新时期。1998年行政改革的重点在于优化政府职能结构。2001年，中国加入WTO后，市场制度的普遍性特征日益影响政府行政模式，客观上要求转变政府与社会、市场和企业的关系，规范政府管理方式，提高政府治理水平。旧的管理体制中的一些弊端，如腐败问题，公共服务收费问题引发了对民生问题的普遍关注，所以2003年行政体制改革在“以人为本，执政为民”新理念的指导下，强调机构改革的重点是“提高政府治理能力，提高人民群众满意度”。在此基础上，2007年的十七大报告首次提出“建设服务型政府”的观点，为将来的改革指明方向。2008年十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，描绘了新一轮改革蓝图：此轮改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。在坚持以人为本、执政为民，维护人民群众的根本利益的宗旨下，按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置。
从以上历史可见，我国的行政体制改革贯穿于国家制度建设的全过程。如何深入理解行政改革?今后的改革中有哪些经验要弘扬、哪些不足要克服?有必要建立一个基本模式，从抽象层面总体把握，从中发掘一些有意义的东西。
二、行政改革模式的分析框架
模式也被称作模型。在社会科学研究中，将现实世界中的研究对象经序列化、抽象化，形成特定的结构，就是模型。依靠模型进行思维是人类思维的典型特征，使错综复杂、变化无常的现实世界便于把握。中国行政体制改革的模式有三个维度构成，分别是行政体制改革的目标、行政体制改革的路径和行政体制改革的动力。
1.行政体制改革的路径：渐进式
中国行政体制改革沿着一条渐进式路径进行，这在转型和创新阶段尤为突出。马克思主义认为经济基础决定上层建筑，上层建筑服务于经济基础。作为经济体制和政治体制的结合部，行政体制改革既受到政治体制模式、政治力量格局和政治文化等因素的影响，依赖于政治支持，同时又与经济体制改革紧密相联。特别是1978年以后，每次行政体制改革都是因经济体制改革而引发，经济体制改革中的每一次认识上的深化都会成为新一轮行政体制改革的起点。中国经济体制改革的渐进式的增量改革战略特征必然会折射于行政体制改革中，凝结成行政体制改革的基本路径。
采取渐进式的改革有一些深层原因：首先，和经济体制改革一样，行政体制改革带有探索性，在相当长时间内缺乏建立一个全面性方案的知识和能力，存在巨大的能力－困难缺口，只有通过摸索、试错、纠正才能找到一条解决问
