我国行政区划调整的审批程序研究
时间：2021-06-13 00:03:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：行政区划的调整影响重大，但我国现行行政区划调整审批程序的规定存在较多不足。通过对相关法律、法规和规范性文件的考察，总结我国现行行政区划调整审批程序的缺陷为立法简陋过时，层级过低，调整范围过窄；缺乏科学论证机制，民主参与机制以及监督机制等几个方面，并提出了针对性的立法建议与改革对策。
关键词：行政区划调整 科学论证 民主参与 行政审批程序
行政区划的调整涉及国家权力的配置，资源的整合以及各种利益的权衡分配，对社会经济的发展以及公民权利的保障影响深远。因此，通过法律程序对行政区划调整审批进行规制，使其更为规范化、民主化、法治化，是依法行政的应有之义。然而，我国目前关于行政区划调整审批程序的规定过于简陋，不符合依法行政的要求。本文对现有行政区划调整审批程序的法律法规进行考察，并作相应的对策研究。
一、现存的问题
现行的行政区划调整审批程序相关法规主要有《国务院关于行政区划管理的规定》、《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》以及《中华人民共和国民族区域自治法》第14条和《地名管理条例》第5条的部分规定。其问题突出表现在如下方面。
1.立法简陋过时，层级过低，调整范围过窄
首先，行政区划调整审批程序的规定简陋过时。作为行政区划调整主要法律渊源的《国务院关于行政区划管理的规定》制定于1985年，其内容只有十个条文，主要是对审批主体进行了简要的划分；《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作为2004年颁布的一部规范性文件，仅对审批的程序作了原则上的规定，简要地把审批程序分为制定计划，初级、司级、部级审核，批准，建档，和监督等步骤，但对如何申请、如何审核、如何建档、如何监督等均无具体规定，更没有涉及到负责主体，专家研讨论证、公众参与、审批期限和法律责任等方面的内容。
其次，关于行政区划审批程序的立法层级偏低。《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作为规范性文件，在立法程序上比宪法法律和行政法规更为简便，缺少严谨的科学论证，影响立法质量。而且在实践中，规范性文件大多是出于某一时期的应急需求而制定的，缺乏稳定性和严肃性，容易受到行政或者人为因素的干扰。我们如今在民政部的官方网站上甚至已经无法找到这部文件。
最后，调整范围过窄。立法层级过低必然导致调整范围的狭窄，根据法律规定，我国行政区划调整的决定主体包括全国人民代表大会、国务院和省级政府。《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作为部门规范性文件，仅调整国务院的审批程序，而省级政府的审批是否参照此规定并不明确，各地方政府的做法也不尽相同，并且没有涉及到全国人大的审批程序。
2.缺乏科学论证机制
《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》中规定民政部在处级审核阶段应当对调整方案的理由、数据准确性、材料是否完备等事项进行论证，对重大区划调整事项进行实地考察。但其中“谁来论证”和“如何论证”的问题值得思考。
首先，民政部对于各地行政区划具体情况的了解程度不及地方行政机关，并且民政部负责审核的行政区划调整申请较多，如果都需要由民政部亲自对行政区划的调整进行充分论证和实地考察，恐怕难以保证审核效果。若能规定由行政区划调整申请者负责提供相应的“行政区划调整论证报告”，再由民政部们组织专家进行统一审核，则审核的效果更好。
其次，在论证行政区划的调整时，应该征询经济学、行政管理学等先关领域的专家之意见，以了解该调整在经济、社会等各方面的可行性和科学性。行政区划调整所涉及的问题非常广泛，包括优化行政层级、区域协调发展、城市有效管理、公共服务供给等多方面的内容，但行政人员、法律工作者都有自身的专业领域，不可能对所有问题都做到足够的了解，所以由有关方面的专家进行科学论证就显得非常必要，事先进行科学的论证能够最大可能的发现行政区划调整方案中的缺陷和不足，是保证行政区划调整工作能过顺利进行的前提条件。
3.缺乏民主参与机制
由信息公开和听证等程序构成的民主参与机制现代法治政府在制定公共政策、决定公共事务或采取对公众有影响的行动时必须遵守的程序。行政区划调整作为一项影响重大公共资源分配和公共服务程度的行政事实行为，必须受到民主参与机制的监督与调控。因此，我们建议在行政区划调整审批程序立法中，加入政府依职权公开信息以及举行听证会的相关规定。
在信息公开方面，应当从三个方面着手：①审批受理的公开：民政部将行政区划调整申请的受理及审批计划向社会公布，以提高听证会的质量与效果，保证在作出决定之前广泛了解社会各界的态度并吸收采纳民众的建议。②审批内容和论证依据的公开：对于行政区划调整申请的内容，专家论证报告、审批的阶段与期限等均应透明，保证接受社会的监督。③审批结果的公开：行政区划调整的审批在国务院批准以后，除了以通知或批复的形式下发给相关各级政府外，应当及时在政府网站及官方媒体上向社会予以公布，并告知相关利益主体救济的权利和途径。
在听证方面，明确民政部组织听证会的义务，并详细规定听证会的流程，主要关注对被调整区划内居民的影响，重点探讨：文化历史、社会关系问、公共服务产品、地域归属感等问题。
4.缺乏监督机制
行政区划的调整涉及府际关系财权事权的重新分配，利益争端在所难免。故对于行政区划调整的审批，也必须加强监督的力度，避免为争夺利益引发社会纠纷。对行政审批机关的监督不仅包括上级机关、机关内部和专门监督检查机关的监督，也需要有社会公众、网络等新媒体的监督。可以在更大范围上挖掘监督主体，如人大的监督、舆论监督、人民群众个人的监督等，以保证政府权力能够负责任地行使。
同时，应使监督方式多元化，分别引入事前监督，事中监督和事后监督的机制，并通过法律法规对监督的程序作出详细的规定，明确监督机关职责、行政机关内部监督、转移事项的监管、行政审批报告制度、行政审批的公开、禁止指定的要求、行政审批的保护、举报投诉、行政审批的撤销、行政审批的注销，落实监督机关的法律责任和完善官员问责机制，杜绝监督的表面化和形式化，真正实现监督制度的效果。
