公共行政道德化：新公共行政社会公平观的现代价值
时间：2021-06-09 12:03:33 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：以政治与行政二分法和官僚制为基础的传统公共行政以效率和经济为核心价值。新公共行政学派强烈批判了传统公共行政的效率和经济观，认为必须把社会公平引入公共行政中去，并作为其基石和核心，才能体现公共行政的精神。公共行政道德化是社会公平的现代启示，它包括公共行政体制的道德化和行政人员的道德化两个维度，包括从行政人到公共人、从顾客到公民、从管理到服务、追求公共性4个基本意涵。
关键词：效率；经济；社会公平；公共行政道德化；公共行政
中图分类号：D523 文献标志码：A 文章编号：1671-6248（2015）04-0095-06
传统公共行政在几百年的发展历程中，效率与经济长期占据着主流地位，指导着公共行政的发展与前进，基于此，公共行政呈现出一番令人惊讶的图景：它一味推崇效率至上的理念，坚持事实与价值的分离，崇尚价值中立，却使公平正义、民主等公共性意涵备受冷落和忽视，使公共行政缺失了“公共”，凸显出“行政”的管理主义和技术主义倾向。新公共行政学派的代表人物弗雷德里克森批判了这种效率至上的发展范式，认为在效率和经济之上，公共行政必须植入社会公平观，只有这样，公共行政才能获致合法性和公共性。公共行政道德化是社会公平观的现代性启示，它要求价值和道德因素必须渗透于公共行政之中，具体言之，它包括公共行政体制的道德化和行政人员的道德化两个内容，而道德化的公共行政包括从行政人到公共人、从顾客到公民、从管理到服务、追求公共性4个基本意涵。
一、以效率为核心的传统公共行政
政党分肥制是西方各国一项重大的政治制度安排，在这种制度安排下。包括领导者和下属在内的政府官员与政党共进退，行政职位成为在竞选中获胜的政党奖励给成员的一种犒劳品。显然，带有奖励性质的政党分肥制有着明显的弊端。第一，行政人员缺乏与职位相适应的专业化知识和技能，他们无法进行专业化、科学化、技术化的操作，无法熟悉行政所特有的运作程序和规则，而且政府行政人员处于周期性的大规模更迭中，政局不稳、人心不定致使当时的行政效率极为低下。第二，政党分肥制是一种竞争的政治制度，在竞争的状态下政党间互相攻击和诋毁，使政党矛盾愈加激烈，这种矛盾进而扩大到社会，社会容易分裂成对立的阶级、阶层和群体，促成了不同利益对立情绪的增长，而这种对立情绪一旦被煽动起来，那么公共利益就成了无人看守的空门，极易遭到践踏和侵犯。第三，政党的活动受利益集团的赞助，那么基于对利益集团的回报和馈赠，上台执政的政党极有可能制定有利于自身以及偏向于自身利益集团的政策，而忽视了公共利益的表达和守护。由于行政职位成为获胜政党对成员的奖励品，行政人员由此掌握大量的权力，这容易导致以权谋私、贪污受贿之风盛行。第四，由于是分肥制，行政职位掌握巨大权力，权力的稀缺性和自利性促使更多的人为了能够进入政府，发生相互勾结、金钱交易、营私舞弊等各种社会丑陋现象。总而言之，政党分肥制导致行政效率低下、贪污腐败之风盛行、公共利益无人看守。那么如何避免这种弊端出现呢？这成为西方近代学者不断探索的问题。
威尔逊通过理论与实践的探究，提出了政治与行政二分法，他认为，政治与行政有明显的区别，它们之间有自身特殊的领域，不能相互混淆：“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”[1] “行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”[1] “政治是在重大而且带有普遍性的方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情、政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”[1]可见，威尔逊的政治与行政二分法试图将政治与行政相区别，赋予行政一块属于自身的领域而免受侵犯，把社会秩序、公共利益的实现等功能交给了行政来承担，为行政效率的提高提供了一种可能和保证。政治与行政二分法理论的提出，使行政管理从政治的裹挟之中挣脱出来，行政管理开始成为一门独立的学科。
如果说政治与行政二分法为行政的高效率和经济目标提供了一种可能性，那么如何实现公共行政的高效率，如何以最少的资源提供最优质和最大化的公共服务和公共物品，通过什么方法和手段来实现效率和经济目标？马克斯·韦伯所精心构建的官僚制理论为实现这两大目标提供了答案。官僚制强调行政人员需恪守价值中立原则，在执行政策时必须不偏不倚，它崇尚工具理性，强调合理的组织分工、等级森严、层级节制的权力体系，严格依照规章制度和程序办事的运行机制。可以说，韦伯所创立的官僚制学说，就是一个不断追求科学化、技术化、专业化、理性化的进程，是一个不断提高行政效率最大化、谋求公共行政合法性和合理化的历程：“对于政治而言，行政是以属于工具理性原则的，是政治工具，只有当它毫不包含任何价值因素的时候，它才有了对政治而言最充分的价值。也就是说，行政作为政治的工具，它的唯一追求就是效率。它多大程度上是高效率的，它就多大程度上是实现了它对于政治的价值。”[2]
总而言之，无论在实践还是理论上，追求效率占据了传统公共行政的主流地位，这一时期的公共行政理论家和实践者都将精力和目光投向于如何使效率更高这一问题上。实际上，追求效率是公共行政的应有之义，但问题是它只追求效率，将效率奉为自身的唯一目标。这显然忽视了公共行政领域的特殊性，公共行政有自身的价值偏向，不能将其与市场相提并论。效率至上观所呈现出的管理主义思维模式只会使公共行政“公共性”的丧失和被遗忘，“功利主义的思考和行动逐渐占据了优势的地位。功利主义对个人利益的追逐，对个人欢乐的诉求，对经济成本和利益的斤斤计较，取代了为公共利益而思考及其行为。社会似乎成为人们角逐个体利益的战场，‘公共’失去了其存在的意义和价值”[3]。“公共性”的丧失客观上使政府面临着合法性的危机，这种危机表现为“对经济效率的崇拜，对个人、部门、地方以及短期利益的追逐，无视公民和社会的合法期待，官僚主义和不负责任的行为，甚至贪污、腐化以及对公共资源的公开掠夺等等”[3]。
