乡镇政府职能变革：目标逻辑、制约因素与路径选择

时间：2021-06-08 12:03:52　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：当前，乡镇政府职能变革对适应农村社会经济发展与构建和谐社会具有重要作用。改革开放以来，我国乡镇政府职能变革思维单一，基本是在“精简——膨胀——再精简——再膨胀” 中循环。乡镇机构改革与职能变革的核心目标应定位于组织效率的提高。分析表明，乡镇政府组织运行效率的提高受组织内部要素、人的要素和外部环境的影响与制约。对此，解决变革中本质问题的有效路径有宏观路径、中观路径与微观路径三种。
　　关键词：职能变革；效率；影响因素；路径
　　中图分类号：D40文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００8）08－００18－０5
　　
　　当前，乡镇政府职能变革对适应农村社会经济发展与构建和谐社会具有重要作用，中国政府必须加快转变乡镇政府职能，构建服务型“民本”基层政府。但回顾历史，我们发现，由于政府职能变革思维单一，变革基本是在“精简——膨胀——再精简——再膨胀”循环中往复，陷入所谓的“黄宗羲定律”中。因此，我们必须重塑乡镇政府职能，提高组织运行与服务效率，促进社会经济发展，建设和谐社会。
　　从政府职能变革的宏观视野来看，农业税取消以后，关于乡镇政府变革研究，学界大致有三种意见，刘七军和李昭楠将其归纳为“撤消论”、“保留论”、“自治论”①。以邓大才等为代表的“撤消论”学者认为，乡镇级政府早该撤消，其理由是：乡镇没有能力建立一级完全政府；乡镇级政府已没有多少职能；撤销乡镇级政府的收益大于成本；撤销乡镇级政府不会影响农村的管理，等等②。以徐勇、赵树凯等为代表的“保留论”者认为，乡镇政府主要功能是收取税费，但税费改革后，乡镇政府的管理活动或行为大为减少，因此，彻底改革的时机基本成熟，乡镇政府应改为县级政府派出机构③。以党国英、温铁军、李昌平等为代表的“自治论”者认为，只有乡镇自治才能从根本解决乡镇政府目前存在的债务负担重、机构庞大、职能不清等问题④。
　　从政府变革的微观视野来看，学者们对政府机构与职能变革的重点、难点、治理主体结构、配套改革等多个方面进行了深入的研究。这些研究的基本假定就是，乡镇机构改革与职能变革的前提是保存乡镇政府实体的存在，要努力提高和改善其管理与服务效能。学者们的研究成果为本文提供了重要的参考和研究基础。但是，学者们的研究忽视了乡镇机构改革与职能变革的核心目标与逻辑本质。我们认为，乡镇机构改革与职能变革的核心目标应该是提高乡镇政府组织的服务与管理效率，为此，我们重点探讨三个问题，即乡镇机构改革与职能变革的目标及其逻辑是什么；制约乡镇机构改革与职能变革的环境因素、人的因素和组织内部因素是什么；有效推进乡镇政府职能转换的有效路径有哪些。
　　
　　一、乡镇机构改革与职能变革的目标及其逻辑
　　
　　从历次机构改革与职能变革实践中反映的问题来看，人们对乡镇政府职能变革的目标认知不很清楚。许多人认为乡镇政府职能变革的核心目标，或是减轻农民负担，或是彰显社会公平，或是维护政治稳定。其实，乡镇政府职能变革的核心目标是效率目标，即提高政府服务与管理效率，适应社会经济发展，建设和谐社会。
　　首先，效率目标的确立符合国际上发达国家的“政府再造”运动的目标与宗旨。20世纪80年代以来，西方各国为了应对经济全球化、财政困难、制度竞争等挑战，由英国、美国、澳大利亚和新西兰开始，相继掀起了“政府再造”的热潮。凯顿认为，这是一个行政改革新时代的来临：“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”⑤“政府再造”运动的主导理论是新公共管理理论。企业型政府理论是其主要理论之一，主张师法企业，强调创新、积极、弹性来改造传统的官僚体系，将企业经营上重视成本、品质、顾客满意等策略注入政府运作之中，使政府运作更有效率、更具品质，从而成为一个“具有企业精神的政府”⑥。服务型政府是“政府再造”运动的主要特征之一，是由生产者社会向顾客社会转变的一种反应。在将“政府再造”、“改革政府”变为现实，创建面向顾客、服务公众的创新性组织，提升政府的绩效和服务质量的过程中，强调的不是推翻现有的行政运作程序，不是以部门、职能为导向或以规模、数量为导向，而是以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向。由此可见，西方政府变革运动的终极目标是要提高政府组织的运行与服务效率，以此为逻辑起点，采取政府边界的收缩、职能重新定位、民营化、市场化等具体方式，解决经济发展中面临的挑战与难题。
　　其次，效率目标的确立也符合我国政府机构改革与职能转换的问题本质。改革开放以来，为了适应变革中的中国社会的需要，我国共进行了五次较大规模的政府改革，即1982、1988、1992、1998、2003年的政府改革，一定程度上控制了政府机构的扩张势头，“有限政府”初现端倪，政府治理趋向多中心化。同时，政府改革价值目标渐显清晰，如在政府职能方面趋向有限政府，在政府行为方面追求法治政府，在政府信息方面力求透明政府，在政府责任方面要求责任政府，在权力配置方面强调分权治理等。回顾历史，我国发动经济体制改革的根本原因实际上是政府职能太宽、政府配置资源的效率差和政府运行与服务效率低下造成财政压力大，计划体制难以维持，必须以市场化，而不是权力化或计划化方式提高资源配置效率，促进经济增长。所以，从本质上来说，我国政府机构改革与职能转换的核心目标在于提高政府管理与服务的效率（从而提高经济效率），体现新公共管理理论的“服务导向”、“顾客导向”、“主体多元”、“效率导向”、“竞争导向”的深刻追求。
　　最后，效率目标的确立也符合组织理论演变发展的本质。19世纪末至20世纪30年代形成的传统科学管理时期的组织理论从组织体制、组织机构、规章制度、职能权责等方面进行研究分析，发现提高组织效率的途径。20世纪30－60年代行为科学管理时期的组织理论以人为中心，研究在何种条件下能够最大限度地发挥人的主观能动性问题，从而提高组织效率。20世纪60－80年代系统科学管理时期的组织理论，提出了组织的系统理论、生态理论、权变理论，并在对传统公共行政学进行改造的基础上，提出了以“社会公平”为核心的新公共行政学的组织理论。20世纪80年代以来，公共选择理论提倡从经济学的角度去分析公共组织的行为，用经济学理论研究政治问题和公共组织问题，从“政府失灵”的角度说明政府组织对经济和社会发展所起的作用是有限的，主张按照经济学的要求对政府进行改革和完善。企业家政府理论则主张把讲效率、重质量、善待消费者、力求完美的服务以及注意运用科学管理方法的企业家精神引入政府组织中，改革原有的中央集权、层次繁多的政府官僚体制，以达到“重塑”政府这一公共组织的功能与形象的目的。所以，从本质上说，组织理论的演变过程就是如何提升组织效率的过程。政府作为一个重要的公共组织，其变革逻辑也可以从组织理论的演变中得到说明：政府作为一个组织，其核心是要解决效率问题。
　　综上所述，乡镇政府职能变革的目标是效率目标及其逻辑的确立而非其它。既然如此，那是什么因素影响了乡镇政府机构的效率呢？或者说，乡镇机构改革与职能变革的制约因素是什么呢？

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