集体土地市场化
时间：2021-05-31 08:00:57 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
［作者简介］游珍（1972-），女，福建光泽人，华南农业大学公共管理学院讲师，研究方向：土地经济与管理、房地产经济。
［摘要］ 我国实行多年的农村集体土地非市场化的制度安排，越来越表现出多种弊端，引发社会问题。改革这一制度安排的呼声日高。为构建和谐社会，集体土地直接进入土地一级市场的意见应该实行。制订相应完整的措施，明确其进入和退出程序并提供政策保障是集体土地市场化建设的关键。
［关键词］ 集体土地；市场化；和谐社会
［中图分类号］F301.1
［文献标识码］ A
［文章编号］1002-736X(2007)08－0140－03
随着我国工业化、城市化在过去二十多年里的迅速发展，我国农地被征为城市和工业发展用地的数量在不断增加。城市和工业发展用地的需求应该得到满足，部分农地转为非农用地是经济社会发展不可避免的现象。但是现行的相关制度安排，未能处理好土地征用过程中的经济社会关系，引发了各种失地农民问题、钱权交易的征地腐败问题，以及城市因土地供给不足、房价高而带来的城市居民对社会的不满，严重阻碍了我国和谐社会的构建。集体土地入市流转已经是人们非常关注的一个突出的社会问题，改革现行集体土地制度安排，实行农村集体土地市场化，是事关我国城乡工农统筹发展、构建和谐社会的理性选择。
一、集体土地非市场化的弊端
集体土地非市场化是指在我国现有体制下，集体土地无法直接进入非农用地市场，农地转非的唯一合法途径就是通过政府征地，转变为国有土地。在社会主义市场经济得到理论上的承认、社会主义市场经济体制已经全力进行建设、城市土地市场已经运作多年的情况下仍然坚持这种征地制度安排，其理由是为了统一规划城市和工业的发展，为了保护耕地和农业的发展。但实际情况却表明，集体土地非市场化的征地制度并没有很好地达成该目的，反而产生和引发了多种问题，其中大都是矛盾冲突剧烈、影响广泛的问题。
（一）农地征用权的滥用
城市发展所需增加的土地必须先征而后用，土地征用权举足轻重。土地征用是政府行政行为，具有强制性。土地征用权极容易被过度使用或滥用。主要表现在以下五个方面。第一，无视对“公共利益”的基本规定，借“公共利益”之名谋“商业利益”或“私人利益”。第二，对农地随意征用，违反有关法律规定。如在未经依法办理农用地转用和征地审批手续的情况下，擅自征地；超越批地权限批地、征地；巧立名目立项审批占地等。第三，对土地征而不用，搞土地投机。征地不是因为经济建设发展需要，权力不是为社会经济发展、为公众利益而用。在征地过程中，地方政府可以取得大部分的土地出让金收益，因此地方政府的征地热情极高，一些工业园、开发区以经营城市为幌子，由政府和企业联手发动，对农民土地巧取豪夺，对此有人曾形象地称之为“新圈地运动”。第四，权钱交易猖狂、腐败严重。在这方面虽然没有一个完整的统计，但报刊等新闻媒体上有相当多的案例披露。相当一部分行贿受贿、贪污腐败的案件特别是大案要案，多因土地征收征用而发生。第五，农民及其集体组织没有明确拥有知情权、参与权和谈判权。农民对被征土地的价格没有要求权。
（二）农民的土地收益权受损
在现行的征地制度下，征地补偿是按被征耕地前3年平均产值的若干倍来计算的，这实际上是原先否认市场经济、否认土地商品时代的算法。这种补偿方法在计划经济年代能够实行。一是因为当时被征土地数量较少；二是因为农村土地集体耕作，被征土地的损失由农民集体承担而分散；三是当时国家对失地农民进行了较好的安排，农民失地后有更好的生活保障。但是，这些情况现在都已经彻底改变。批评这种算法的另一种意见提出，它没有考虑工农产品价格剪刀差存在的事实及其对农民利益的损害，它更没有把土地对农民具有的就业功能、生活养老保障功能和财产功能等考虑在内，同时，因为农地转为非农地途径受到严格限制，农地的收益权便受到严重的削弱。
低廉的征地补偿标准，造成多数失地农民生活水平下降，甚至十分贫困。而即使是这样低廉的征地补偿，还经常被拖欠、截留和挪用。根据国家统计局对我国16个省（区、市）的调查，46%的失地农民生活水平下降。中国科学院课题组的调查也显示，60%的失地农民生活困难。严重的失地农民问题，成了构建和谐社会的不和谐因素。
（三）城市土地供给不足导致商品房价格不断攀升
集体土地无法直接入市、城市土地供给有限，城市商品房价格不断攀升。2005年2月，全国37个大城市中按80平方米商品房计算的房价收入比，有14个城市超过了13∶1，上海、温州的最高，达到了21∶1，远远超过了国际公认的3～6∶1的指标。同时，房价至今仍保持着较快、持续的上涨趋势，且超出了收入增长的幅度。无法安居的城市居民对社会的不满程度显著增加。
在此情况下，只有商品房价格1/3～1/2的小产权房（即在集体土地上建的商品房，无法取得合法产权证）在各地大量涌现。如目前在北京销售的楼盘中有18%属于小产权房。小产权房的出现暂时缓解了部分中低收入家庭的住房问题，但由于无法取得合法的产权证，为今后的纠纷埋下了隐患。
由此可见，集体土地非市场化问题已是改革开放以来的一个重大的问题，是构建和谐社会的关键性问题。现行土地制度改革势在必行，否则必将加重“三农”问题，加剧贫富分化。笔者认为，集体土地市场化是改革集体土地非市场化弊病的一个可行的、根本性的途径。
二、集体土地市场的建设
所谓集体土地市场化，指集体土地在符合土地利用总体规划和城市规划的基础上，可以自由进入土地市场流转，实现集体土地与国有土地的“同地、同权、同价”，土地价格由市场决定。在这种制度安排下，集体建设用地及其他农转非的土地可以通过出让、出租、入股、联营等方式，自由进入建设用地市场，实现城乡建设用地市场一体化。
（一）公益性用地的需求及其供给
国家对公益性用地的供给可以采取征地的方式。为了避免土地征用权的滥用，首先要明确公共利益的内容。笔者认为，只有类似于纯公共物品和准公共物品的项目用地，如国防军事用地、公益及福利事业用地、市内道路、海堤、人行道、绿化带，以及垃圾填埋场、污水处理厂等，才能界定为公共利益。因此，公益性用地的需求应当是指类似于纯公共物品和准公共物品的项目的用地需求。
在征地时，双方当事人应该是平等的民事主体关系，具有平等交易地位。属于公共利益的用地可以采用征地的方式，但并不是都要通过征地的方式提供土地供给，可以通过市场方式解决的，应该通过市场方式解决。
（二）非公益性用地的需求及其供给
非公益性用地需求是城市土地利用最主要的部分，其基本特征是具有收益的能力。在符合土地利用总体规划和城市规划的基础上，村集体可以通过三种方式提供非公益性用地的供给。一是集体土地直接入市，通过出让的方式，将土地使用权让渡给用地单位，出让的方式与国有土地相同；二是通过出租的方式，由农村集体将土地直接出租给用地单位有偿使用，或由农村集体在土地上修建建筑物后再出租给他人使用；三是集体土地采用入股、合作等方式，入股即农村集体以所拥有的土地参与项目的建设，将土地价值折算成股份，并将股份在集体与成员间分配，每年按股分红。合作即通过村集体出地，其他投资者出钱等方式，进行项目的共同建设与共同经营。采用出租、入股、合作的土地供给模式时，由于转为建设用地的土地有稳定的收益，因此农民的生活来源具有长期且较稳定的保障，对解决农民问题来说，不失为一个好的途径。
