政府信息公开与保密之间的冲突与制衡
时间：2021-04-22 16:03:33 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
关键词:信息保密；信息公开；知情权
摘要:新《保密法》较修订前有了很大的改善，与《信息公开条例》也作了一定衔接，但也存在着较大的冲突，如立法原则、立法目的等。解决冲突的基础是在信息法律的框架内实现国家与人民在信息方面的根本利益。
中图分类号:G25文献标识码：A文章编号：1003-1588(2012)02-0007-03
旧《中华人民共和国保守国家秘密法》自1989年5月1日实施，至2010年9月30日效力终止。这一时期有20余年，它对保守国家秘密、维护国家安全和利益发挥了重要作用。为适应信息技术、互联网络的发展，以及依法行政和建设阳光政府的时代需要， 2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修订<中华人民共和国保守国家秘密法>的决定》，国家主席胡锦涛签署第28号主席令予以公布，自2010年10月1日起施行。旧《保密法》修改的另一个直接原因是其与《中华人民共和国政府信息公开条例》的冲突。
1新《保密法》中信息公开的内涵
修订后的保密法较修订前有了很大的改善，主要有以下几个方面：明确了保密与公开的关系；增加规定了确定国家秘密事项的标准、定密责任人制度；增加了定密层级和定密权限的规定；增加规定了保密期限与及时解密条件等。
其中“第4条”明确了信息公开与保密的关系，即保守国家秘密工作，“既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用”。这一指导思想具体体现为：（1）国家秘密事项标准的确定，有利于扩大信息公开的范围\[1\]。（2）定密责任人制度的确立，减少了定密的随意性，增强了定密的规范性，增强了公开信息的准确性。（3）新《保密法》第13条第2款规定：“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。具体的定密权限、授权范围由国家保密行政管理部门规定。”从条文规定来看，对定密的层级和权限有了明确的规范，这从客观上减少了定密的层级，限制了定密权限。这是立法者从这两方面对缩小保密范围所作的努力，有利于促进县、乡两级政府最大限度的公开信息。（4）保密期限与及时解密条件的规定有利于节约保密成本，促使政府及时解密，及时发挥信息的作用等。
另外，《保密法》第4条第2款规定，“法律、法规规定公开的事项，应当依法公开”。目前，涉及信息公开条款的法律多达70件。如各级人民代表大会常务委员会监督法、银行业监督管理法、人民法院组织法、治安管理处罚法、公务员法等。涉及法规的也有几十件，其中最主要的是《中华人民共和国政府信息公开条例》。该款规定起到了衔接其他法律法规有关信息公开内容的作用。
与旧《保密法》相比，新《保密法》的这些改善无疑减少了与信息公开的冲突，与信息公开具有一定程度衔接与协调，有利于信息公开的开展。但新《保密法》仍沿袭旧《保密法》的立法指导思想。
2政府信息公开与保密之间的冲突
2.1立法原则及其规范内容的冲突
由于长期的封建历史，中国一直以来就有“民可使由之，不可使知之”的思想传统。自先秦以来，封建统治者有意而为，采取愚民政策，奉行神秘主义，向社会封锁政府信息，广大人民不可能知悉政府信息。
在长期的军事和政治斗争中，中国共产党为了生存和取得胜利，形成了一整套严密的保密制度。建国后，这些起源于战争年代的保密制度随即被法制化。 1951年6月8日公布实施的《中央人民政府政务院保守国家机密暂行条例》，是保密工作国家意志化的开创。到了20世纪80年代，该条例已难以适应保密工作的实际需要。《中华人民共和国保守国家秘密法》于1988年9月5日颁布，1989年5月1日实施。旧《保密法》在秘密范围、定密主体、保密期限、全民保密、争议解决机制等的规定都存在一定的缺陷。不少学者对此进行了研究。显然，它是基于“以保密为原则，以公开为例外”的原则所制定，价值取向与政府信息公开背道而驰。根据其规定，国家秘密在政府机关，甚至事业单位无处不在。在今天看来，城市规划、金融机构的内部账目、企事业单位改革方案、农民减负政策、自然灾害死亡人数等理应公开的政府信息，在当时却是国家秘密。新《保密法》在许多方面进行了完善和修改，更好地适应了依法行政、阳光政府等社会发展和政府改革的时代需要。但新《保密法》与《政府信息公开条例》的立法原则依然存在一定的冲突。
新《保密法》的修改与完善无疑是进步的，较好地适应了国家保密工作的新形势，也与《政府信息公开条例》做了一定的衔接。众所周知，旧《保密法》的立法原则是“以保密为原则，以公开为例外”，《政府信息公开条例》的立法原则是“以公开为原则，以保密为例外”。两者之间的对立显而易见。两法之间的冲突引起了社会各界，尤其是学界和新闻界的广泛关注。
立法原则的冲突在规范内容上概括地体现了《保密法》与《政府信息公开条例》立法目的不同。前者的直接目的是为了保守国家秘密，根本目的是维护国家的安全与利益。后者的目的有三：保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息；提高政府工作的透明度，促进依法行政；充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的推动作用。尽管两部法律的终极目的都是维护人民与国家的利益，但在内容上却与政府信息公开法在实现公民知情权方面存在一定的差距。
新《保密法》主要增加或修改了以下几个方面的内容：增加了针对涉密信息系统的保密措施；加强了对涉密机关等法律主体的保密管理；缩小国家秘密范围，完善了国家秘密的确定、变更和解除制度；明确了国家保密行政管理部门的行政管理职能；强化了保密的法律责任等\[2\]，涉及的条款有40余处。
以新《保密法》整体为视角，从规范的内容看，新《保密法》的立法原则没有实质性变化。通过比较新旧《保密法》规定的内容可以看出来。例如：（1）私人交往和通信中的秘密。旧《保密法》第24条第1款规定：“不准在私人交往和通信中泄露国家秘密。”新《保密法》第26条第3款规定：“禁止在私人交往和通信中涉及国家秘密。”同时，在第48条中将该行为规定为“依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的12种情形之一。将“泄露”改为“涉及”，变化很大。后者较前者概念的外延较大，将更多的“私人交往和通信”行为纳入其中，而成为《保密法》规范的社会关系。另一个值得注意的问题是，“涉及”的含义模糊，给司法人员的自由裁量权留下了较大的解释空间。因此，公民所要承受的违法风险增加。（2）关于国家秘密范围，新《保密法》第9条中基本沿用了旧《保密法》第8条的相关规定，国家秘密的范围并没有缩小。尤其是新《保密法》中“经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项”的规定，在实践中可能会使保密范围人为扩大，从而导致国家秘密数量过多\[3\]。（3）全民保密的局限性。关于“全民保密”，新与旧《保密法》第3条中规定了相同的内容，即“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务”。这种将全民都设定为保密义务主体的规定不具合理性。原因主要是，国家秘密是由国家机关及其授权的组织确定，对于涉密的公民和组织来说，他们事先并不知晓某信息是否是国家秘密。凡法律没有规定为国家秘密的信息，且是通过正当渠道所获取的信息，就不应当负有没有保密的义务。如果某公民以某种方式传播了国家机关或工作人员泄露的国家秘密，而他又不知道该信息是国家秘密，让其承担相应的法律责任，这是不合理的。沈福俊认为，虽然我国宪法第53条规定了公民“保守国家秘密”的基本义务，但在具体设计保密制度时，一般公民的保密义务应当与国家机关有所区别。公民的保密义务应当有一定的范围限定，一般应当限定在接受国家或特定的组织委托从事特定公务的公民，他们应当依法对相应的事项承担保密义务\[4\]。对此，还有人建议建立“涉密告知”原则。因为，对信息价值的判断，有赖于个人的学识、判断力、工作环境等。在事先不知道是国家秘密的前提下，保密义务无从谈起。因此，只有在事先告知的情况下，公民才能够对所获悉的属于国家秘密的信息履行保密义务。
