城市化过程中失地农民边缘化的根源探析
时间：2021-04-14 16:01:43 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】失地对于农民来说本不应当是坏事，因为它给农民提供了告别传统生活方式、进入城市社会和分享现代文明的契机。然而，令人遗憾的是，我国目前数以千万计的失地农民却沦为了务农无田、务工无岗、社保无份的边缘化群体。之所以出现这种状况，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度的缺陷，以及政府职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这一社会问题的根源。
【关键词】农地征用制度；失地农民；边缘化；根源
【中图分类号】F321
【文献标识码】A
【文章编号】1002-7408(2006)10-0081-04
20世纪90年代中期以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地转为非农建设用地。大批农民失去了原本赖以就业和生存的土地，成为新时期出现的一个特殊群体——失地农民。农民失去土地，在一个正处于由传统的农业社会向现代工业社会转型期的国家里，是十分正常而必然的现象。这对于农民来说。也不应当是坏事。因为它为农民提供了告别“面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们早已向往的城市社会且分享现代文明的良好机遇。然而，当前我国的绝大多数失地农民在他们的土地转为城市用地的时候，并没有顺利转为城市居民，去开始一种新的美好生活，相反地，却沦为了务农无地、务工无岗、社保无份的流民。他们的身份非工非农，其生活方式非城非乡，他们中的多数人近无经济来源，远无生存保障，确切地说。是一种边缘化群体。
失地农民其所以被边缘化，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这一严重社会问题的根源。
一、现行农地征用制度的缺陷是失地农民边缘化的直接制度根源
(一)农地征用制度的主要理论缺陷
我国现行的农地征用制度建立于新中国成立初期，虽然几经修改，仍然带有浓厚的计划经济色彩，国家权力至上、政府包办一切等传统观念依旧渗透其中，这与当今的市场经济体制很不协调，而且构成了对失地农民利益的极大侵害。
1、土地征收与土地征用概念混淆。土地征用与土地征收是近现代世界各国土地法律中两个极为重要而又并不相同的概念。一般来说，土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权的行为，他人的土地所有权因征收而消失：它主要针对的是他人的土地所有权。而土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其所有者的行为：他所针对的主要是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更，即在土地征用的名义下，土地由集体所有变为国家所有，也就是说，我国目前立法上所言的土地征用实际上是土地征收。这种对土地征用与征收不加区分的情况，对于农地产权主体的权益保护十分不利。因为土地所有权与土地使用权的价值相差甚大，作为以土地使用权为指向的土地征用，其补偿理所当然可以比土地征收少得多。这就为农地转用中的低补偿埋下了伏笔。
2、“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。农地征用即国家为了社会公共利益的需要，经过法定程序审批。在给予农地产权主体经济补偿后，将非国家所有的土地转为国家所有的行为：这是保证国家公共设施和公益建设用地的重要措施，也是世界各国通行的做法。但是，大多数国家都规定国家征用的权力仅限于惠及全社会的公共目的的需要，而且对于“公共目的”的范围都作了明确的界定。进行这种限制的原因，是防止国家使用其强大的权力从一部分人手中征用土地来为另一部分人谋取利益。但我国的相关法律，对这个问题的表述却相当笼统。《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”，但对公共利益未作具体解释。《土地管理法)第43条则规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的属于农民集体所有的土地。”这里的“任何单位和个人”建设用地，无疑包含了企业和个人的经营性用地，这显然已经超出了“公共利益”的范畴，是对农地征用目的的严重泛化。这既不符合国际惯例，也不符合我国《宪法》规定。农地征用目的泛化，必然带来政府土地征用权的滥用，结果势必导致对农地产权主体，特别是对农民利益的损害。
3、不符合市场经济条件下资源配置的基本规则。十四大以后，我国已经明确实行社会主义市场经济体制，即主要通过市场来配置生产要素。此后十几年来，市场经济体制在我国逐步深入，资本、劳动力和多数生产资料，包括国家所有的城市土地均已采取市场配置机制。然而，农村集体所有的农村土地，作为稀缺的、不可再生的重要生产资源，却仍旧沿用计划经济条件下的行政性征用和补偿方式，这显然与市场经济体制格格不入。此其一。同一块地，政府从农民手中征用时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当政府出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基准的高额土地出让金，也就是说，在农地转为非农建设用地的过程中，征进时是计划经济方式，出让时是市场经济方式，两种体制并行正好组成一把剪刀，把农地转让的大部分收益收进政府囊中。此其二。农民的土地被征用后，他们的重新就业走的是市场化的路子，其购买生产与生活资料也掏的是市场价格，而在土地被征用时，他们得到的却是行政性的补偿，与政府的好处占尽恰恰相反，农民可谓两头吃亏。这明显有失公平。此其三。在农地转非农建设的过程中，政府不仅取代农地产权主体．直接参与土地买卖，而且垄断了土地的一级市场的买方和二级市场的卖方，这也有悖于其在市场经济体制下应扮演的“守夜人”角色。此其四。
(二)农地征用制度的具体安排缺陷
1、征地补偿标准的确定不够科学、合理。现行农地征用的补偿是以土地前三年年均产值为基准确定的，简称“产值倍数补偿法”。这是既不科学也不合理的。
其一，农业产值与土地价值没有必然联系。一块建设用地的价值，主要取决于它所在地区的经济发展情况和它本身的位置，而一块农业用地的产值却取决于气候、肥力、耕作者的投入，以及农产品的价格水平，二者并不存在必然的联系。自上世纪90年代中期以来，农产品的价格持续低迷，导致农业产值一直徘徊不前，甚至下降。但与之相反，非农建设用地由于供不应求，其市场价格却持续走高，甚至翻了几番。这充分说明土地产值与价值之间没有必然联系，起码不存在正相关性。以产值为依据制定补偿标准，必然使土地补偿与土地价值脱节，这一方面不利于调节土地市场的供求关系。另一方面也会严重侵害失地农民的土地收益。
