新中国成立前社会保险立法评述
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[摘 要] 社会保险制度是现代工业社会的产物,20世纪初期传入中国。随着近代中国社会的转型,中国社会保障制度开始由传统社会救济模式向现代社会保险模式转变。中国近代留下的几部主要社会保险法规,大致勾画了这种转变的轨迹。
[关键词] 社会保险;社会立法;近代中国
[中图分类号] D922.182.3[文献标识码] A[文章编号] 1008-4738(2010)01-0048-03
[收稿日期] 2009-12-15
[作者简介] 岳宗福(1967-),男,山东工商学院社会保障研究所所长,副教授,博士,研究方向:社会保障政策与立法。
社会保险又称劳动保险,是国家通过立法的形式将部分劳动者因遭遇年老、疾病、失业、意外伤亡等种种不幸所发生的经济损失分配于社会大多数成员负担的一种制度。社会保险制度是现代工业社会的产物,源于西方工业发达国家,20世纪初期传入中国。传入中国后,随着社会的转型,中国的社会保障制度开始由传统社会救济模式向现代社会保险模式转变。新中国成立前留下的几部主要社会保险法规,大致勾画了这种转变的轨迹。目前, 《中华人民共和国社会保险法(草案)》已经通过二审,但由于争议和分歧还比较多,何时能够最终通过并公布实施,还没有确切的时间表。本文仅就新中国建国前留下的几部主要社会保险法规做些简要的梳理和分析,希望能给当今的社会保险立法有所裨益和借鉴。
一、《劳动保险草案》
南京国民政府于1927年7月9日成立劳动法起草委员会,该委员会于1929年春编纂完成《劳动法典草案》,共分7编,最后一编为“劳动保险”,其中伤害保险和疾病保险已分别编纂完成,而老废保险、失业保险等则被认为“非当时所急需”或“须经长期间之调查”,遂“不得不暂付阙如”[1]。因此,《劳动保险草案》由两部分组成,伤害保险以减免劳动者因执行业务而致死伤、疾病时所受经济上之损害为目的,编为第1章,分总则、被保险人、保险给付、保险人、责任、危险率及危险预防、保险费、罚则、诉讼和附则9节148条;疾病保险以减免劳动者因疾病、分娩或死亡时所受经济上之损害为目的,编为第2章,分总则、被保险人、保险给付、保险人、经费之负担、罚则、诉讼、附则8节116条[2]51。两章条文实际上包含了伤害、疾病、生育三项社会保险。
该草案引入强制保险主义的立法宗旨,确立了伤害保险费由雇主承担,疾病保险费由雇主和雇员共同负担的立法原则,同时结合近代中国产业落后的实际状况,在被保险人方面既划定了强制保险范围,又规定了任意被保险人;在筹资比率方面,不用统一社会保险费率制,而采取分项目费率制,即伤害保险和疾病保险分别制定费率标准。《劳动保险草案》作为国民政府社会保险立法的开篇之作,首次将伤害保险、疾病保险等社会保险的基本内容纳入了中央政府的劳动立法之中,成为近代中国最早的社会保险法律文本。但这次社会保险立法只是国民政府劳动立法的一部分,在形式上不具有独立性,在内容上缺少养老、失业保险等项目,不具有完整性;同时,由于当时国民政府已决定采取单行法形式起草劳工法,《劳动法典草案》仅被留作起草其他劳工法之参考,《劳动保险草案》自然也无法完成其立法程序。但“此为我国社会保险立法的先驱”[3]283。
二、《中华苏维埃共和国劳动法》
第二次国内革命战争时期,中国共产党领导创建了中央革命根据地。1931年11月,中华苏维埃临时中央政府宣告成立,第一次中华苏维埃共和国工农兵代表大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》,规定:“中华苏维埃政权以彻底改善工人阶级的生活状况为目的,制定劳动法,宣布八小时工作制,规定最低限度的工资标准,创立社会保险制度与国家的失业津贴”,为中央革命根据地进行社会保险立法确立了指导方针[4]124。在《宪法大纲》指导下,大会制定并通过《中华苏维埃共和国劳动法》。《劳动法》对社会保险作出了比较详细的规定:设立专门社会保险处;雇主于应付工资之外支付全部工资额的10%—15%作为社会保险基金,绝对不得向被保险人征收保险费,也不得从工资中克扣。《劳动法》实施一年后,经过根据地人民的广泛讨论,在充分征求意见的基础上,临时中央政府于1933年4月决定对其进行修改,并于10月15日由中央执行委员会主席毛泽东签署公布了新的《中华苏维埃共和国劳动法》。
新《劳动法》关于社会保险的条款共13条,占全部法律条文的1/10还多,内容更加充实和完善,包含了医疗、养老、伤残、生育、家属补贴等社会保险制度的基本项目。其中规定:社会保险对象包括一切受雇佣的劳动者;社会保险基金由各企业、各机关、各商店及私人雇主按照中央劳动部统一制定的标准支付,不得向被保险人征收,亦不得从被保险人的工资内扣除;社会保险基金的管理机构为中央劳动部直属的社会保险局,由中央政府统一立法、统一领导、统一经营管理。同时,修改后的《劳动法》将社会保险基金由原来占全部工资额的10%—15%调整为5%—20%,增加了灵活性,降低了经济要求,照顾了城市和农村、大企业和小企业、国营经济、合作社经济、私人经济的不同条件,比较适合根据地的实际。从此,社会保险制度开始在苏区中逐步推行。
从立法形式上看,中华苏维埃共和国时期的社会保险立法还只是劳动立法的一个组成部分,而没有拟定专门的社会保险法规,内容上也还显得比较单一,但其中确立的社会保险项目、社会保险金的筹集和管理办法及社会保险金负担原则对新中国建立劳动保险制度产生了显著影响。因此,这个时期的社会保险立法可以说是中国共产党独立自主地领导建立社会保险制度的第一次伟大尝试。
三、《强制劳工保险法草案》
20世纪30年代以来,劳工保险逐渐成为国民政府面临的一个严峻问题。据国民政府实业部中央检查处1935年发表的当年全国工业灾害统计结果显示,工人死伤人数5 629人。但同期出版的《工业安全月刊》指责政府公布的这一数字失真,认为实际数应为22 568人,即全国工人中每20人有1人死伤。在此情况下,为缓和阶级矛盾,巩固统治基础,国民政府重新启动社会保险立法,由实业部着手制定劳工保险单行法规,并于1932年完成《强制劳工保险法草案》的起草工作。
《强制劳工保险法草案》是国民政府拟制的第一部社会保险单行法规,分为总则、被保险人、保险人、保险给付、费用担负、审查之请求及诉愿、罚则和附则8章50条。根据规定,强制劳工保险包括伤害保险和疾病保险两种,其具体给付项目为“被保险人因伤致疾或疾病或分娩及因而死亡时依本法之规定给予医疗费、残废津贴、残废年金、养病津贴、分娩费、生产津贴、丧葬费、遗族恤金”。保险费主要由被保险人和业主负担:“(1)伤害保险费由被保险人每月缴纳工资1%,业主担负4%;(2)疾病保险费由被保险人每月缴纳工资2%,业主担负3%。”同时,“国库及地方金库给予各保险社得酌与补助”。该草案的适用范围为:“凡适用工厂法之工厂或适用矿场法之矿场其受雇人均为强制伤害及疾病保险之被保险人”;“凡从事含危险性或有碍卫生工作之受雇人经主管官署之指定后亦得为被保险人”[2]53。
《强制劳工保险法草案》实际上是以1929年的《劳动保险草案》为蓝本编纂而成的,因而在保险种类及保险项目的设定等方面都承袭《劳动保险草案》的有关规定。但《强制劳工保险法草案》也有自己明显的特征:首先,不论是法案的名称,还是保险范围的划定,都进一步凸现了强制保险主义的立法精神;其次,调整了保险费分担比率,伤害保险费由业主完全承担改为分担80%,增加了被保险人的负担;疾病保险费也相应地由被保险人与业主平均分担改为业主负担60%,仍不失为一种比较合理的保险费分担办法。该草案经修订后曾由国民政府行政院通过,并送立法院审议,但由于抗日战争的爆发,国民政府迁移不定,并未能完成立法程序。
