生态安全和粮食安全视角下的我国土地法修改
时间：2021-03-25 04:01:03 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：我国1998年土地法以保障粮食安全为主要目的，忽略了保障生态安全的目的；且侧重于保障耕地数量。“主体功能区”已成为全国国土空间布局的新办法，保障生态安全和粮食安全应成为土地法修改的主要意图。土地法的修改应将生态用地列为独立的土地利用类型；将土地用途管制制度扩大适用于生态用地；强化耕地的生态功能和质量保护条款，明确生态退耕地为生态用地；将生态利益明确为公共利益，以遏制对耕地以及生态用地的随意占用。
关键词：土地法：粮食安全；生态安全；耕地：生态用地；用途管制
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2011)06-0127-06
2009年国土资源部在网上提出《土地管理法修订草案征求意见稿》，掀起了土地法修改的大讨论。对国土资源部提出的修改草案，质疑声甚多。任何法律都会因立法时的背景发生较大的或根本性的变化而得以修改。1998年对土地法进行修改是因为1986年土地法的很多规定明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要。目前备受关注的土地法的修改又面临什么样的背景，这种背景对修改完善土地法提出了哪些要求？本文从实现生态安全和粮食安全的双重价值角度进行探讨。
一、重在保护粮食安全的1998年
土地法：成就与不足
1998年之所以对1986年土地法进行修改，是因为“土地管理法实施以来，我国的土地管理工作虽然已经取得了一定的成效。但是，随着改革深化、形势发展，特别是计划经济向市场经济的转变，现行土地管理法的若干规定已经明显地不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要”。而造成耕地面积严重减少的原因，重要的一个方面是建设用地供应总量失控。即～些地方政府普遍采用‘化整为零’、‘下放土地审批权’等办法扩大或者变相扩大自己审批土地的权力，造成了建设用地供应总量的失控，由此导致一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积减少，土地资产流失。”为切实保护耕地，党中央、国务院经过反复研究于1997年发布了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。该通知强调，耕地面积锐减“严重影响了粮食生产和农业发展”，“必须采取治本之策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势”。
因此，1998年土地法的立法和修订意图“主要是加强土地管理，解决乱占耕地、滥用土地的问题”。保护耕地自然成为此次修订的重要内容，通过保护耕地以保障国家粮食安全。尽管粮食安全并未明文成为1998年土地法的立法目的之一，但粮食安全无疑是保护耕地的主要目的。如在说明1997年刑法第342条为何规定破坏耕地罪时，全国人大指出，“实践中一些地方为了发展地方经济，非法占用耕地用于基本建设的情况非常严重，耕地减少速度过快，如果不加以特殊保护，国家粮食安全将无法保证”。
鉴于造成耕地面积严重减少的重要原因是建设用地供应总量失控，而造成建设用地供应总量失控的原因是随着经济体制的改革，建设用地采用的“分级限额审批”的管理方式逐渐失去效力，难以控制建设用地的总量，1998年修改土地法时因此奉行“以中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知为指导，以建立土地用途管制制度为核心，突出切实保护耕地这一主题……”的指导思想，将修改的重点明确为：“将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度”，“……通过土地用途管制，加强对农用地、特别是耕地的保护；在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权，占用农用地、特别是耕地的审批权和征地审批权”，达到保护耕地保障粮食安全的目的。
修改后的土地法由此构建了保护耕地的一系列制度：土地利用总体规划制度、土地用途管制制度、农用地转用审批制度、耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度。“以保护耕地和控制非农业建设用地为重点”的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》是1998年土地法修改重点的很好脚注。
1998年土地法在保障粮食安全方面虽然取得了较大成就，但其不足也明显存在：
1.耕地保护制度侧重于保护耕地数量
鉴于耕地在保护粮食安全中的作用，1998年土地法第3条将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”定为基本国策。耕地作为特殊的生态系统被转变成建设用地后，恢复的可逆性较差，耕地面积的减少对于粮食的减少而言是刚性的。为了防止建设用地占用耕地从而保障粮食安全，1998年土地法规定了土地用途管制制度，辅之以转用审批制度和耕地占补平衡制度，以严格控制建设用地占用耕地，确保18亿亩耕地不减少。
关键的问题是，土地法设计的上述保护耕地的制度本身是从保障耕地数量出发的，如果说对耕地的质量有保护的话，也是数量保护的衍生品。因此，上述制度不可能使耕地的质量得到很好的保护。如《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》指出，1998年修改的土地法实施以来，我国的优质耕地只占全部耕地的1/3，优质耕地减少得很快。因此，该纲要强调“建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势”。这从侧面说明了我国耕地保护制度侧重于耕地数量之保护。
2.耕地质量保护特别条款薄弱
除了耕地保护的一般规定外，1998年土地法关于耕地质量保护的其他条款主要是第3l条、第32条、第35条、第36条。第31条要求“由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”；第32条要求“占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”。很明显，第3l条、第32条关注的仅仅是耕地被占用后如何保障新开垦的耕地的质量，并没有涉及耕地保留、保住上的质量保护问题。第35条、第36条特别涉及到耕地质量的保护。但不难发现，只有第36条允许为耕地质量保护之目的可以限制占用耕地的行为。1998年土地法第36条规定，“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地”。该条的意图很明显，通过规定占用耕地的法定序位、限制占用并改变耕地用途的行为，达到保住、保留耕地的目的：耕地相对于荒地而言优先得到保护；相对于劣质耕地而言，优质的耕地得到优先保护。这种规定是依土地的生态条件排列的，具有良好生态条件的土地应优先得到保护。
在我国，影响耕地质量的因素更多来自于耕地被占用带来的问题。如《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020)》指出，“优质耕地在不断减少。1997～2005年，全国灌溉水田和水浇地分别减少93.13万公顷(1 397万亩)和29.93万公顷(449万亩)，而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足40％。”可见，耕地质量保护的规定并没有很好地遏制住占用耕地行为。1998
