浅谈城市土地利用
时间：2021-03-22 04:03:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
工业化和城市化的快速发展，极大地促进了社会经济发展，同时也产生了许多城市土地利用问题。如何更好地促进城市可持续发展，解决好城市土地问题已成了当务之急。分析目前土地利用过程中产生的主要问题，探讨了这些问题产生的过度管制、土地产权缺失等制度原因，以期对科学合理地推进城市化进程、持续地利用土地以及构建节约型城市具有一定的理论指导和实践意义。
城市土地利用分析
目前，随着工业化、城市化进程的不断加速，城市建设用地急剧扩大，进而导致城市的发展实行粗放式的外延扩张，甚至盲目扩大用地规模。由于土地位置固定的特殊性及其稀缺性，土地尤其是城市土地对于人们来说特别珍贵。城市是人口集中地，如果没有充分利用土地，合理规划用地，必然会引起城市发展与有限的土地资源之间的矛盾。为了确保城市发展对土地的需求及城市的可持续发展，研究城市土地问题及产生的原因，进而科学合理地利用城市土地资源具有重要的现实意义。
一、城市土地利用问题分析
1.城市规划与土地利用总体规划的矛盾
土地利用总体规划的总体指导思想是严格控制农用地转为建设用地，切实保护耕地，特别强调建设占用耕地占一补一，确保耕地总量动态平衡。尽管上一轮土地利用总体规划实施多年来，各地普遍出现了预支规划期内建设占用耕地指标的现象，但严格的耕地保护措施还是导致了各地确定的城市建设用地规模偏小。与此迥异，城市规划确定的建设用地规模是在国家规定的人均用地指标范围内，结合人口增长和城市社会经济发展需要来确定的。受建设用地规模指标的限制、规划时限差异、部门之间利益冲突等因素限制，城市土地利用总体规划确定的中心城区建设用地控制图反映的城市建设用地范围与城市规划中所确定的发展范围也不尽一致，土地利用总体规划确定的城市建设用地范围往往小于城市规划所确定的城市建设用地范围。
2.土地城市化速度较快
土地城市化是由于城市化的推进,土地利用属性由农业用地转变为城市建设用地以及土地产权属性由农村集体土地转为国有土地的过程。广东沿海一带土地城市化速度快于人口城市化速度，进而使得在城市化进程中，存在着城市土地产权制度和农业产权制度的主权界定问题、利益分配问题、农村集体土地的流转等一系列产权问题，导致农村集体用地缺乏自我保护机制，这不仅导致土地的快速流转，而且在一定程度上也损害了农民的利益。
3.综合立体开发深度不够
随着城市建设的快速发展和用地规模的不断扩大，产生了建设用地紧张、生存空间拥挤、交通阻塞及环境恶化等一系列问题，这些问题又反过来制约着城市经济和社会的进一步发展。这些问题产生的根源之一是对城市空间进行综合立体开发的广度和深度不够，特别是对城市地下空间开发。目前，除地铁和人防工程以及地下商场外，几乎没有其它利用方式。开发地下空间更能提高土地利用效率与节省土地资源，所以地下空间的开发利用已成为城市立体再开发中缓解中心城区高密度、疏导交通、提高战时防备、扩充基础设施容量、增加城市绿地、减少环境污染、改善城市生态的最有效途径。
4.土地市场机制不健全
市场运作机制不够健全，市场配置土地资源能动性不强。由于现有土地供应方式、方法的法律约束力较弱，土地开发供应体系的时间序列与实施城市规划、国民经济与社会发展计划的用地需求很难保持同步；又由于空间引导欠缺和产业用地标准缺乏，在以项目导向为主的供应方式下，土地资源的空间结构的优化配置较差。
二、土地问题产生的制度分析
1.土地产权缺失产生公有地悲剧
现代产权理论的一个隐含假设是，生产资料必须私人占有，产权的核心是私人财产权利，产权的界定必须是清晰的。只有使用者真正拥有专有的使用权、收益权以及转让权，同时这些权利界定确切，并能够保障实施，则资源的使用效率才会大大提高，否则就会产生公有地的悲剧。产权制度理论为用市场的方法研究外部效应问题的制度根源提供了一条重要的思路，为分析土地资源的权利安排提供了理论基础。在土地法规的制订中，忽视了土地产权的设定和保护，所以土地管理中存在的一系列问题均与土地法规对土地权利的界定不清有关。
2.高交易成本造成土地市场发育滞后
交易成本即机会成本，按照科斯的解释，交易成本是在两个或更多的交易者之间达成和实施市场交易、安排或合约相关的成本。威廉姆森把交易成本规定为利用经济制度的成本，并将交易成本分为事先的交易成本和事后的交易成本。
高额的交易成本不仅导致土地市场发育滞后，而且也阻碍真正土地市场的建立和发展。目前，通过土地市场进行交易的土地数量不多，大约仅占20%-30%的比重，这也充分说明了高额的交易成本的阻碍作用。
另外，行政部门的干预也阻碍了土地市场发育。目前，广东城市存量土地的总体利用效率不高，现在闲置土地有几十万亩，低效利用土地200多万亩。相当一部分闲置土地的上级主管部门不愿意放弃这些土地，或者说阻碍土地资源进入市场，进而造成了土地结构性失衡，使得城市土地供求关系更为紧张。
三、应对措施
1.加强城市土地的法制管理
城市土地的法制管理是指政府使用法律手段管理城市土地。一事制定健全的法律法规，使土地使用者有法可依、有法必依。二是对于违法占用土地者必须用法律的手段给予严厉的制裁，使其违法必究，才能从根本上制止违法占地，从而将土地利用充分纳入城市土地利用固化的范畴之内。
2.建立长远的城市规划
短期的城市规划固然重要，但是城市的长期规划更加必不可少。由于土地利用的成本高，拆除难，每一宗用地都必须严格控制在土地利用的长期规划范围内，才可以避免政府、个人等各方面的损失。
四、结论
随着城市化的不断发展，城市土地问题将是城市可持续发展关注的热点问题。在城市化和经济发展的不同阶段，城市土地利用问题的表现形式不尽相同，并且也是复杂的。因此城市土地问题的解决也要从不同角度来分析，这样才能确保城市发展对土地的需求。为此，要发展和完善城乡一体化土地市场、建立健全土地产权制度、改革土地收益分配制度、完善土地征用制度和土地问题宪法化。同时，土地问题的产生本身就比较复杂，也不能仅从制度层面来分析解决，还应从经济、社会角度进行深层次的分析研究。
