长江经济带国家战略视角下的航运法治管理研究

时间：2021-03-18 04:04:40　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：长江经济带是国家重点战略，其顺利实施须依托于长江内河航运拉动，亦离不开海运业的支撑，改善航运法治管理具有重要意义。长江经济带战略视角下的航运法治管理存在一些问题，主要体现为航运行政法律规范待完善，航运民事法律规范失调，航运纠纷裁判司法资源单薄。为此，要完善航运行政监管法律体系，推进《航运法》、《长江法》立法进程；推动航运民事法律规范的统一，将内河航运民事立法与国际海运民事立法融合靠拢。增加长江经济带航运纠纷裁判资源，丰富海事法院与海事仲裁机构于长江流域的布局，并引导海事海商法律人流向长江经济带。
　　关键词：长江经济带；内河航运；沿海运输；法治
　　一、长江经济带战略需要加强航运法治管理
　　国务院于2014年9月25日发布了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（以下简称：《意见》），标志着经过多年筹谋的长江经济带终上升为国家战略，力图将长江经济带打造成中国经济新支撑带。长江经济带的腾飞，离不开航运的拉动。
　　一方面，长江经济带依托于长江内河航运。与其它类型运输方式相比，航运具有低成本，大运量、且单位能耗少等优势。长江经济带以长江命名，显然是凸显了长江黄金水道的航运功能。长江贯穿我国东西部区域，可以较低成本将该经济带的货物商品运向东部，也便于将必要的工业材料运往沿江的西部区域。据报道，2014年长江干线完成的货物通过量20.6亿吨，又一次刷新历史高点，并连续10年稳居世界内河运量第一。不过，囿于基础设施和管理体制等多种因素限制，长江作为黄金水道的运能还远未充分发挥。可预见，伴随着长江经济带的进一步发展，其对长江内河航运的依赖和需求会更甚。
　　另一方面，长江经济带亦离不开海上货物运输的支撑。《意见》对长江经济带的战略定位很高，致力将其打造成“具有全球影响力的内河经济带”，“沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带”。长江经济带发展不但拉动内需，亦必定促进外贸。于此，长江经济带既需要黄金水道长江内河航运的拉动，也迫需海上运输业的带动。国家主席习近平于2013年9月和10月分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，与长江经济带战略并称为“两带一路”。上海航运交易所总裁张页论及“要实现两带一路的战略，航运一定会冲在最前面”，长江经济带与海上丝绸之路需要紧密衔接。
　　综上，长江经济带的腾飞须依托长江段的内河航运，亦离不开海上运输的支撑，应该为航运（包括内河航运与海上运输）健康有序发展提供必需的法治管理保障。基于此，下文以长江经济带发展需求为前瞻视角，剖析我国航运面临的法治管理问题，并藉此提出因应对策建议。
　　二、长江经济带战略视角下的航运法治管理问题
　　1. 行政法律规范待完善。航运行政法律规范是纵向的法，调整对象主要是国家行政机关针对航运基础设施的建设与维护以及航运经营行为行使国家行政权力、履行行政管理职能的过程中所形成的行政主体与相对人之间的权利义务关系。
　　近年来，我国航运行政法律规范逐渐初步形成体系。《国内航运管理条例》（以下简称：“新管理条例”）自2013年1月1日起施行，1987年5月12日国务院发布的《中华人民共和国航运管理条例》（以下简称：“旧管理条例”）同时废止，这标志着我国航运法治进入新阶段。“旧管理条例”条文规定过于粗略，可操作性不强，而且其不少内容规定都已落后于市场经济大背景下要求简政放权转变政府职能的时代趋势。“新管理条例”是一部崭新的航运“基本法”，致力于“规范国内航运经营行为，维护国内航运市场秩序，保障国内航运安全，促进国内航运业健康发展”。“新管理条例”明确了航运管理机构的法律地位，确立了航运市场监管长效机制，推进了行政机关简政放权依法行政。我国《港口法》自2004年1月1日起施行，适用于“港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动”，为我国依法治港提供了法律依据。另外，2014年12月28日我国的《航道法》历经18年的反复研究、修改终获通过，并已于2015年3月1日起实施。《航道法》将成为我国航道管理的“龙头法和母法”，适用于规范和加强航道的规划、建设、养护、保护，保障航道畅通和航行安全，将有助于改变“万桥千坝锁大江”状态，促进长江经济带航运发展。可见，作为对纵向航运法律关系调整需求的回应，我国正在逐步制定以“新管理条例”、《港口法》、以及新颁布实施的《航道法》等法律和行政法规为“龙头”的行政法律规范体系。
　　不过，从长江经济带的发展视角看，我国现行初步形成的航运行政法律规范仍需进一步完善。
　　第一，法规体系待完善。目前，我国已有《港口法》、《航道法》等法律，这些法律的实施为长江黄金水道沿岸港口、航道面临的乱搭建、乱占用，盲目过度开发等问题的规制提供了法律依据。但是，我国还未有《航运法》或《水运法》，“新管理条例”囿于立法层次位阶低，对于航运市场的无序竞争和市场准入限制等方面的统一规制作用乏力。
　　第二，法规之间需要协调。首先，在地域方面长江经济带航运业务跨度大，横贯我国东西部。在具体地域范围上，其覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市。长江经济带属于国家的重点战略，是国家从我国整体经济布局的层面作出的顶层设计，并非局限于一省一市。其次，在行政事务管理方面，长江经济带航运广设各部门职能分工。具体而言，长江航运至少会涉及交通运输部、农业部，环保部、水利部以及渔业部门等多部委职能管辖重叠。上述11省市的地方性法规以及多个国家部委的部门规章都会制约长江经济带航运，彼此之间的冲突会降低航运业效率。事实上，虽然长江内河航运保持了世界第一的通过量，但单位水量所承载货物量角度看，长江内河航运的效率还有很大的提升空间。《意见》对长江经济带的战略定位还包括“东中西互动合作的协调发展带”，这要求协调好长江经济带东中西各省市的法规政策之间的冲突。《意见》对长江经济带的战略定位亦包括“生态文明建设的先行示范带”，这要求长江经济带发展背景下的航运业务在拉动经济发展的同时也要以高标准保护环境。因此，为促进长江经济带航运发展，需要协调关涉的多省市、多部门之间的法规政策管理冲突。

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