金融制度的地方性供给：源自民间金融的制度经验
时间：2021-03-09 00:02:47 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：因我国中央层面对民间金融的关注度不高，全国性的制度供给出现了缺位。但是，地方层面出于自身控制金融资源的动力和应对民间金融风险的需求，在实践中介入了民间金融制度的供给，这在一定程度上打破了中央垄断金融制度供给的刻板印象。具体而言，制度竞争、制度学习、制度创制是民间金融制度地方性供给的三重路径。地方性的制度供给虽然填补了制度空白并在一定程度上起到了规范民间金融的实际功效，然而也无法消除其冲击法治或者被地方利益所裹挟等负面影响，亟待规范化。鉴于此，选择通过中央层面的制度整合、法院审判的司法审查以及立法者自身的立法评估等方式进行规范。
关键词：金融制度；地方性；民间金融；制度供给
中图分类号：F830.22 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）08-0055-10
作者简介：刘骏，重庆大学法学院博士研究生 （重庆 400044）
一、问题的缘起
长期以来，我国的金融行业属于国家高度管制的行业，“金融抑制”的色彩较为浓厚，金融制度的变革与发展带有明显的“自上而下”强制性变迁的特征。基于此，理论界关于金融制度的供给研究也更为关注金融制度的“顶层设计”，着力从中央层面的宏观视野分析、解释、构建我国的金融制度①。金融市场是一个全国性的市场，中央部门所颁布的金融法律法规是中国金融监管制度供给的主要方式②，因此这种统筹全局的研究视角无疑十分必要。然而，在“真实的金融世界”之中，金融制度并不全然都是由中央层级来供给笔者的检索发现直接涉及金融制度地方性供给的相关研究并不多，多数围绕着地方的金融创新展开，具体参见杨为乔：《西部区域金融创新与地方政府制度供给的法律思考》，《宁夏社会科学》2010年第6期；吴弘：《上海国际金融中心建设的制度创新》，《法学》2016年第9期；刘志云、史欣媛：《论自贸区金融创新立法的完善》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2017年第5期。，这在以小额贷款公司试点为代表的金融改革中表现得尤为明显，甚至可以说小额贷款公司制度的供给更多是地方性的。
小额贷款公司的规模化发展始于《关于小额贷款公司试点的指导意见》的政策性授权，其中具体的规范管理权被赋予了省一级政府，不同的省级政府采取了不同的应对策略，所以差异化的小额贷款公司制度是不可避免的。时至今日，小额贷款公司的发展规模已经蔚为大观，这与上述地方性制度的补白和规范是息息相关的。但是，我们也需要注意到，发展小额贷款公司的政策性授权本身的合法性就值得存疑中国银行业监督管理委员会和中国人民银行能否通过《关于小额贷款公司试点的指导意见》授权地方发展小额贷款公司在法律意义上是存在疑问的，因为这一授权本身超越了上述两部门的法定职权。，而更为严重的是地方性的制度格局本质上就是法制的不统一，形成了不统一的市场也就在所难免。因此，小额贷款公司制度的地方性供给虽是既成事实，但也需要认真对待，特别是此制度供给模式所带来负面影响亟待规范化。
小额贷款公司本质上属于民间金融范畴，而民间金融素来是学界的研究热点，成果颇丰，其中不乏涉及制度供给类文章相关研究主要有徐军辉：《精英决策到公共选择：中国民间金融制度供给分析》，《财经问题研究》2013年第8期；刘小红：《政府角色与制度回应：以民间金融的法治化路径为视角》，《重庆大学学报（社会科学版）》2013 年第1期。，但是少有研究从地方层面关注民间金融的制度供给问题，即便是关于小额贷款公司制度的精细化研究也十分有限，代表性的成果重点关注了小额贷款公司制度设计的省际差异关于小额贷款公司制度省际差异的论文可以参见：胡金焱、梁巧慧：《小额贷款公司发展的省际差异：2009～2013年》，《改革》2014 年第8期；王承萍：《主要省市小额贷款公司监管制度比较》，《上海金融》2014年第2期。以及小额贷款公司制度的“地方性规则”唐应茂：《中央和地方关系视角下的金融监管——从阿里小贷谈起》，《云南社会科学》2017年第5期。，应该承认这些研究的现实成就，然而这些研究并没有以一个纯粹的制度视角研究、剖析小额贷款公司制度的地方性供给问题，尤其是没有解释这种地方性供给如何可能、如何实现、如何规范等一系列问题。诚然，在民间金融领域，除了小额贷款公司之外，还存在融资担保公司等多种民间金融形式，其发展多半依赖于地方性制度，而这种针对整个地方性的民间金融制度的解释同样是较为缺失的。可以说，民间金融制度的地方性供给是我国当下一个较为普遍的现象，同时又是一个深受近十年来的金融改革影响的特殊现象，理应受到理论界的充分关注。
实际上，根据制度经济学的相关理论，制度在经济增长中扮演了至关重要的角色相关阐述可以参见柯武刚、史漫飞：《制度经济学： 社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第8页；道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版，第3页。，地方性制度也成了解释地方经济增长的重要维度，所以相关著述颇丰，尤其是杨瑞龙先生还曾提出过“中间扩散性制度变迁”理论杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》1998年第1期。，其中特别关注地方的制度创新行为。迄今为止，这一热潮仍未消减，尤以解释中国的经济增长为重点。当然，传统研究热衷于宏观层面的地方性制度，而关注微观（如金融等具体行业）层面的地方性制度的研究十分有限。因此，本文将致力于从民间金融制度的微观视角探讨地方性制度的供给问题，毋庸置疑的是既有的研究为本文的展开奠定了良好的基础。
此外，鉴于不同研究视角下的理解差异，笔者认为有必要对本文所探讨的对象进行澄清：一是不同研究对于制度的界定存在较大差异，本文所关注的制度仅仅限于公权力部门所出台的规范性文本；二是当前的地方性制度供给是地方政府所主导，相关研究关注的重点主要聚焦于地方政府应该说很多研究并未使用規范意义上的“地方政府”概念，而是借此涵盖了地方上的立法、司法与行政等多种权力，相关研究可参见冯兴元：《地方政府竞争》，译林出版社2010年版，第123页。，而根据当前的国家权力安排，地方性立法机关（即地方人大）也是法定的制度供给者，这在民间金融制度的地方性供给实践中有所体现，所以本文关注了地方人大和地方政府的制度供给，为了简便，下文多以地方层面代称。
