【回望2009,中国正在成长的公民精神】公民精神

　　盘点2009年的法治事件,值得评论的确实不少――河南王帅发帖被拘留、罗彩霞被人冒名顶替上大学、重庆高考状元因民族加分而被取消录取资格、农民工为职业病维权开胸验肺、上海闵行区的“钓鱼执法”、广州居民参与垃圾处理决策、成都被拆迁户自焚抗拆⋯⋯所有这些事件都引起了中国社会的强烈关注,并在公民关注下得到不同程度的解决。不夸张地说,2009更清晰地见证了公民参与对中国社会进步的推动作用,而正是方兴未艾的公民参与体现了中国公民精神的不断成长
　　
　　番禺垃圾选址风波
　　民主社会常识的普及
　　2009年2月4日,广州市政府发布通告,决定在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处,建立生活垃圾焚烧发电厂,计划于2010年建成并投入运营。此举遭到番禺逾30万居民的反对。广州市番禺区官方网站发布消息表示,区委、区政府、区人大、区政协已召开会议,初步拟出五点处理措施。其中第二条为:聘请专家作全区的区域规划,垃圾焚烧发电厂选址拟进行重新审视和论证;第四条为:建立科学、民主的政府决策机制,不排除进行全区群众投票。
　　张千帆点评:广州番禺垃圾焚烧厂选址事件的处理模式和发展方向有借鉴与推广意义。广州市民从一开始就积极参与垃圾焚烧厂的决策,但市民意见和政府意向发生明显冲突。双方对峙月余之后,广州市常务副市长终于公开表态:垃圾焚烧厂建在哪里如何建,第一决策者是市民。市府表态使官民争端出现了根本转机,也使番禺垃圾处理的决策过程进入了良性循环,而其中的“秘诀”很简单――就是政府决策尊重民意并承认公民参与的合法性。其实广州市政府只是表达了一个民主社会的基本常识:谁都知道“人民政府为人民”,政府决策当然需要公民参与;也只有公民有效参与,政府决策才能理性满足社会需要。设在番禺的垃圾焚烧厂显然是为了广州市民的生活需要才建的,而不是为了市领导建的,领导个人生活很可能不需要这个垃圾焚烧厂。因此,市政府决定建厂的初衷肯定是好的,确实是为了多数市民的公共利益;但是这个焚烧厂究竟应该建在哪里、如何建、垃圾在焚烧之前是否应经过分类处理等一系列问题,并非有了良好意愿就能自动解决,而应该由生活在那里的多数居民在比较不同方案的利弊得失之后形成理性的判断。广州市民关心垃圾焚烧厂的决策实在是很自然,主动参与也是很应当,而如此积极的公民参与意识实在是广州的幸运。
　　当然,公民参与不只是广州之幸,对于任何地方都是幸事――不仅是当地人民的幸运,而且也是地方政府的幸运。中共十七大报告提倡“有序”的公民参与,而公民参与是否“有序”关键取决于其是否“有效”。如果地方政府事先不征求任何意见,出台的政策难免和民众期望落差太大,在这种情况下一意孤行必然造成民情激愤、民怨沸腾,而错过良机的公共参与便难免失序。假如广州市政府事先征求了市民对垃圾处理的意见,出台的方案又符合多数市民的期望,根本就不会出现官民对立;假如各地在城市规划和拆迁之前就广泛征求市民意见,让市民来规划自己的城市并决定拆哪里、补偿多少,当然就更不会出现发生在成都的自焚悲剧了,地方政府也不会因此而面临巨大的舆论压力乃至中央关注和调查。对于双方皆大欢喜的事情,政府何乐而不为呢?
　　
　　钓鱼执法
　　执政伦理不能承受之重
　　私家车主一时发善心捎上了陌生人,谁知陌生人却是交通执法部门的“钩子”。车行没几步,陌生人便下车、拔钥匙,“执法人员”一拥而上,随即罚单开出,这个过程干脆、流畅、一气呵成,犹如一出精心设计的剧本,而演员们本色演出,角色拿捏到位,整个环节丝丝入扣。
　　支振锋点评:这样的事,在上海不是只有一起,而是有无数起,据说全市遍布上千“钩子”,战果辉煌。通过设置圈套诱使他人“犯法”,可谓由来已久,英明如隋文帝、唐太宗都干过,杨坚对贪腐的官员“私以贿之”,对方一旦接受,便严厉惩罚;而李世民则是对“诸曹案典”也“以财物试之”。但不同的是,唐太宗有裴炬进谏,说这种“陷人以罪”的做法,“恐非导德齐礼之义。”太宗深以为然。而如果说杨坚和李世民“陷人以罪”还是出于维护社会秩序的话,那“钓鱼执法”者与“钩子”恐怕更多的不过是合谋牟利而已,十几年下来,“执法者”与钩子之间早已形成了以“黑车打击”为名的利益共同体。
　　实际上,无论古代还是现代,通过设置圈套来“执法”的行为,本质上都不过是以法为钩,以政府公信力为饵,无论对于政府还是百姓,都是双输的选择,而牟利的只能是某些所谓的“执法人员”;更败坏了官德与公德,甚至摧毁政府的行政伦理。然而,对此问题我们还必须进行更为深入的思考,不仅仅要惩罚“陷人以罪”的“钓鱼执法”,捍卫政府的执政伦理;更重要的是改革我们的财政会计制度,规制预算外资金(小金库),从而斩断执法者罚没款与执法单位及其个人利益之间的纽带,消除执法者为个人利益而“陷人以罪”的动机。
　　
　　南京周久耕案
　　见证网络公民的崛起
　　2008年12月10日,时任江苏省南京市江宁区房产局局长的周久耕接受当地9家媒体的联合采访时抛出“对于开发商低于成本价销售楼盘,下一步将和物价部门一起进行查处”的言论。很快网民搜索出周久耕在一次会议讲话时抽的是1500元一条的天价烟以及戴名表、开名车,与职务收入不符,而被有关部门关注。2009年年初,江宁区纪委决定对周久耕立案调查。2009年9月4日,南京市中级人民法院开始审理周久耕案,检方指控,周久耕在2003年至2008年担任江宁区民政局局长、江宁区房产局局长期间,共接受9人贿赂,受贿金额为107万元人民币和11万元港币。2009年10月10日,江苏省南京市中级人民法院判决:周久耕犯受贿罪,判处有期徒刑11年,没收财产人民币120万元。
　　傅达林点评:周久耕由意外“走光”到最终“入狱”,呈现给我们的是一幅叹为观止的“网络反腐”画卷,由此而掀起的网民反腐热情更是持续高涨,让我们见证了一个新的公民群体――“网络公民”的崛起。
　　宪政意义上的公民,本质上意味着走出了平民被动的社会角色,自觉成为公共生活的主体。网络对于中国公民精神的构筑而言,最大的功能就是深刻改变了人们“失语”的被动状态,促使人们以一种更为积极主动的方式介入公共生活,使得传统社会里难以培植的公民精神骤然萌芽,进而改变着人们的政治习惯与诉求方式。这种被互联网所重新唤醒的公民意识,必将为中国的民主政治和法治改革带来极大的推动力:它重新开辟了一个新的舆论战场,对于潜伏在社会公域内的各种不良制度和失范行为进行曝光和揭露,对公权力行使中的各种悖逆现象进行自由的质疑和鞭挞,进而起到修复公权肌体的作用。
　　所以,“周久耕案”所承载的意义就在于:它暗合了一种公民责任的宣扬,唤醒我们对公共责任的激情担当,以此为肇端,日渐壮大而理性的网民已开始将目光投向公共事业,一个雏形的公共政治空间也得以在网络上延伸。透过一次次网络上刨根问底式的追问,我们看到了公民社会的希望。
　　
　　开胸验肺
　　良性制度导引有序的社会争议
　　张海超,河南省新密市工人,2004年6月到郑州振东耐磨材料有限公司上班,工作三年多后,他被多家医院诊断为尘肺,但企业拒绝为其提供相关资料。在向上级主管部门多次投诉后他得以被鉴定,郑州职业病防治所却为其作出了“肺结核”的诊断。为寻求真相,这位28岁的年轻人只好跑到郑大一附院,不顾医生劝阻铁心“开胸验肺”,最终被诊断为尘肺。2009年9月15日,在新密市劳动局和刘寨镇政府的主持下,张海超和公司签署了《调解协议》,公司对其作出赔偿共计61.50万元。
　　支振锋点评:文字是苍白的,但我们却可以想象张海超拖着病躯一步一个脚印的抗争经历。这个经历告诉我们一个荒诞的事实:职业病鉴定竟然必须用工单位出具能够使其“自证其罪”的证明,否则不予鉴定;而这种鉴定权却又因政府的一纸公文而被一个机构垄断。从而导致受害者求助无门,垄断性鉴定机构出具错误的鉴定结果,主持正义的医生却被医疗卫生行政机构以“无职业病诊断资格”为借口处罚,最终受害者只能以极端行为来寻求公道。
　　也许我们该庆幸,当遭受冤屈时,张海超保持了高贵的良知――他的刀子宁肯划开自己的胸膛以寻求真相,也没有去伤害无辜的人们。他的抗议悲怆但却有节制,沉痛却又保持了难得的清醒。因此,作为受害者的同类和潜在的受害者,我们每一个人都应该思考,如何让张海超们得到他们最后应该得到的结果,而不必经历中间那个无奈而悲怆的过程?因为,只有如此,我们才有可能避免下一个“张海超”的刀子挥向无辜的人们,才有可能建立良性制度,将在任何社会中都肯定会存在的社会争议导入有序的轨道。
　　
　　首例环保公益性诉讼
　　民间组织的意见表达
　　2009年7月6日,江苏省无锡市中级人民法院下达受理案件通知书,正式对中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案立案审理。这标志着我国首例由环保社团作为原告主体的环境民事公益诉讼全面启动。9月22日,中华环保联合会收到江苏省无锡市中级人民法院送达的民事调解书,此案最终以调解结案。
　　傅达林点评:该案突破现行公益诉讼的原告资格桎梏,以社团组织的名义向环境不义宣战,开创了民间社会自治组织通过诉讼途径维护公众环境权益的先例。虽然就舆论反应而言,该案或许还算不上很典型的影响性诉讼,但其之所以进入我们视野,就在于它对阐释中国公民社会的标志性意义。
　　在理论上,国家和公民之间存在一个很大的治理空隙,作为有组织的利益表达联盟,民间社会自治组织恰是填充这一空缺地带的最佳主体,也是衡量公民社会的重要标准,公民社会就是一个由多元开放的民间组织所形成的公共领域。实践中,民间组织的自治性管理能“建立政府与公民的中间层,帮助公民传达意见,协助政府达成目标”,为缓解政府和公民的关系,增进公民对国家的认同起到不可替代的作用。但是在中国历史上,公民社会一直被政治国家所湮没,相对独立于国家的民间组织发展极为缓慢,与法治背景下行业自治和公民自治的需求相去甚远。
　　正是在这个背景中,首例环保社团公益诉讼案,不仅折射出我国改革开放以来民间组织蓬勃崛起的累累硕果,而且还凸显出社会自治组织在法律治理中难得的身份认同和权利诉求意识。中国公民社会进程的一个前提就是国家组织之外行动空间的产生以及社会力量的增长,而社会自治组织活跃在法院和受害人之间并扛起公益诉讼的大旗,不仅有助于推动民间自治组织的壮大,而且也契合公民社会的发展逻辑和最终方向。
　　
　　听证代表扔矿泉水
　　小人物“我反对”的担当
　　刘天晓,是一个“小人物”,退休前有个不错的工作――旅游学校的老师,从事一个十分时尚的行业:教人调鸡尾酒。要不是在2009年12月8日的哈尔滨水价听证会上,他作为唯一一个反对涨价的消费者代表,向主持人――哈尔滨物价局副局长扔去一瓶矿泉水,被网民赞为“2009年中国百姓维权第一扔”,或许他现在依然是一个默默无闻的东北小老头,喜欢管点闲事,结交朋友,偶尔喝上两盅。只是,他的“惊天一扔”不仅让自己在哈尔滨,还在全国出了名,更关键的是,触动了所有消费者在特殊的经济形势和市场环境下,对“涨价”二字最为敏感的神经。
　　胡健点评:他很“普通”。老刘并非专业人士,他不像“王海”,把消费者公益当作谋生的行当甚至谋利的工具;他也不像“郝劲松”,以法律人的敏锐嗅觉,伺机出动,以公益诉讼推动法治进步;他参加听证会,完全是社会责任感使然和公众参与精神驱动。但他又“不普通”。在此之前,他参加过四场听证会,说得最多的一句就是“我反对”。这几年,他像可爱善良的堂吉诃德,把邮政储蓄、农业银行、铁路等垄断部门告上了法庭,甚至连“父母官”也没放过。很多时候,他要的只是一个“说法”―― 一个道歉,或者1元钱的赔偿。也正因为他的执著和坚持,国家发改委正在调查哈尔滨水价听证人员的身份,以期完善对水、电、气等公共产品成本的监督机制,加大公众参与的力度,使成本核算更加科学、公正、合理。
　　以一人之力,固然还无力扭转“凡听必涨”的“宿命”,还无法对抗听证会中强势的利益集团,但只要有“路见不平一声吼”的勇气,有大声疾呼“我反对”的担当,失衡的天平就有矫正的希望,扭曲的程序就有恢复的动力。如果要想让社会进步的代价小一些,法治前进的步伐快一些,目前最紧缺的就是与国家权力遥相呼应的市民社会,与特权观念针锋相对的公民意识。而市民社会的形成,公民意识的成长,最需要的,就是老刘这样的勇气和担当。虽然他和我们大多数人一样,只是一个“小人物”。
　　
　　人大代表“冲冠一怒”
　　可贵的公民精神
　　因政府官员打断自己发言,人大代表冲冠一怒、离席而去。这是发生在广州的一幕。据《南方日报》报道:2009年11月11日上午,广州市人大常委会副主任周庆强带领10名人大代表到市环保局调研。在听完环保局局长作完依法行政工作情况汇报后,与会代表就LPG公交车、河涌排污执法等热点问题向环保部门提出质疑,现场气氛热烈。但在提起汽车尾气问题时出现一段插曲:环保局局长丁红都因急于表达自己的想法而打断市人大代表、广州大学法学院院长邓成明的发言,邓成明随后离开会场。另据《广州日报》2009年12月17日报道,包括邓成明在内的广州市人大代表不满亚运财政不透明状况。“亚运会只花钱但不向人大说花了多少是不行的!”不少广州市人大常委会组成人员在分组审议时,对市政府《关于2010年广州亚运会及亚残运会筹办工作情况的报告》通篇没有涉及到资金来源和去向表示不满。
　　刘武俊点评:人大代表应该是最具有公民精神的群体、最纯粹的公民,为民代言、敢于直言、仗义执言,是人大代表的特性。工作之中的意见分歧当属正常,倒是此事所折射的人大代表的公民精神值得我们关注和欣慰。
　　
　　从被拆迁户自焚到专家建言呼唤悲剧不重演
　　成都被拆迁户因遭遇强拆而愤然自焚,因城市拆迁引发的社会矛盾和冲突有激化的趋势,北大5位法学教授承担起公共知识分子的重任,代表公众发声,以公民名义提请全国人大常委会及国务院等有关权力核心,指出现行拆迁条例的违宪、违法及过时之处,呼吁尽快予以修改。上书得到国务院法制办的积极回应,特别邀请5位上书专家参加了新条例研讨会,同时获得国务院法制办承诺加快修改进程。
　　张千帆点评:成都被拆迁户自焚事件在全国激起了轩然大波,《城市房屋拆迁管理条例》的合法性乃至合宪性自然成为社会拷问的对象。个人的悲剧却推动了中国的制度和社会进步,这种效果当然超出了他们自己的意料,但中国社会的现状确实是没有这些轰动全国、震撼灵魂的悲剧事件,就难以触动既得利益所维护的制度。究其根本原因,还是公民参与不够有效及时,新闻监督也未能充分揭示各种社会矛盾,以致往往要等到事发之后才采取必要的行动。自焚事件确实事后引发了一定程度的公民参与,尤其是网络声讨和学者上书,但是被动的事后参与不仅只能“亡羊补牢”,而且无法弥补已经发生的无数冲突和社会悲剧的高昂代价,而且参与程度也往往相当有限,无法从根本上解开悲剧所体现的制度症结。要从根本上防止悲剧重演,关键还在于公民对整个过程的主动、事前和有效参与。
　　事实上,正是公民参与的缺失才造成了自焚在内的全国无数拆迁悲剧。这是因为城市拆迁和农村征地一样,早已成为地方政府和开发商联手牟利、压低补偿标准、剥夺被拆迁户利益的手段。除了公正补偿之外,宪法确实规定了征收必须符合“公共利益”(而非官员和开发商的私人利益),但是“徒法不足以自行”,“公共利益”和“公正补偿”是不可能自动实现的;实现两者的关键机制就是公民参与和司法保障,其中公民参与是第一步,也是最重要的一个环节。自焚事件发生后,拆迁条例修改草案尝试将“公共利益”区别于“商业开发”。这种界定固然必要,但是在实践过程中颇难把握。这主要是因为“公共利益”不是一个严格的法律概念,很难通过一张清单罗列清楚,或者即便制定这样的清单执行起来还是会扯皮,因而即便美国、德国等法治国家的法院也基本上放弃了公益界定,而将其留给地方民主政治过程处理。“公共利益”是一个政治概念,征收是否符合公益未必存在客观标准,而主要取决于当地人民是否满意,因而自然离不开公民参与。
　　因此,与其将关注焦点集中在界定“公共利益”,不如完善保护“公共利益”的民主决策机制。政府规划过程应按照信息公开条例的要求做到公开透明,征地、拆迁以及安置补偿方案必须及时公布,并广泛征求当地人民尤其是拟拆迁地区居民的意见。如果还是像现在这样政府关起门来规划、和开发商悄悄分红,等一切都内定了再通知被拆迁户限期搬迁、否则就诉诸各种强制手段,那么不仅无法避免大量幕后黑色交易,而且也无法防止层出不穷的拆迁或征地悲剧。事实上,不仅“公共利益”的维护需要公民参与,而且“公正补偿”标准也只有在公民有效参与下才能得到实现;目前补偿标准之所以太低,无非是因为标准是政府在没有公民参与下自行制定的。没有公民参与产生的官民博弈,则不仅政府单方制定的补偿标准太低,而且缺乏民主政治约束的政府权力会显得异常强大、畅行无阻。
　　
　　公民精神重在参与
　　或许巧合的是,2009年恰好是“五四”运动九十周年;“五四”(包括新文化运动)的一大旗号是“民主”,而民主是要靠具有独立主体和社会参与意识的“公民”支撑起来的。在“五四”以前,虽然中国已经从帝制转变为共和,但是民国政治不是党派政治就是军阀政治,总之与广大国民无涉;或更准确地说,“公民”这个群体在中国根本不存在,因而才有陈独秀在1916年初发表的感慨:“吾国年来政象,唯有党派运动,而无国民运动也。”他希望中国的青年人成为“强有力之国民,使吾国党派运动进而为国民运动”。新文化运动之所以呼唤“最后之觉悟”,也正是为了唤醒青年人的公民意识,打破数千年自上而下、国民合一的专制传统,进而营造自下而上、自发自主并独立于国家之外的公民社会。到新文化运动时期,这个和国家分离乃至对立的“国民”或“公民”观念终于发展起来了。现代意义上的公民是一个自主、自为、自卫的主体,首先通过自由讨论和理性辩论对国家大政方针和发展方向形成主流民意,进而通过选举形成代表民意的政府并影响其决策,监督政策执行并防止官员滥用权力。
　　然而,由于战乱、运动、传统惯性等种种原因,中国的公民社会一直不发达,一直不足以影响政府决策,中国社会治理模式也一直没有完成从自上而下到自下而上的根本转换。近年来,互联网等现代通讯技术的发展为新一代公民的兴起准备了物质条件,网络舆论得到了空前发展。固然,和传统媒体相比,网络言论更容易偏激,也更容易发生人身攻击等非理性现象,但不容忽视的是,从2003年开始,中国社会取得的几乎所有进步都离不开网络舆论支持。无论是云南的“躲猫猫”、河南王帅发帖被拘留,还是罗彩霞被人冒名顶替上大学事件,都在网上受到热议并产生一边倒的主流舆论,进而对肇事的地方政府产生压力;农民工为职业病维权开胸验肺和上海闵行区的“钓鱼执法”事件则更是掀起了社会抗议浪潮,舆论压力最终迫使相关责任部门采取行动。由此可见,网络为中国公民社会的发展提供了宝贵空间;九十年之后,“五四”所倡导的公民精神终于获得了成长的机会。
　　即便只是为了保证社会的基本和谐,我们也需要推进公民参与;也只有通过脚踏实地的具体参与,才能发扬光大“五四”提倡的公民精神。(张千帆 北京大学宪法学教授)
　　(摘自1月1日《法制日报》)

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