江苏省农村社会保障体系构建探析_社会保障体系的构成

　　［摘要］中国正处于市场化、工业化、城镇化的社会转型时期，农村社会保障体系的构建是一个迫切的现实问题。江苏省农村社会保障体系构建的优势有经济持续高速增长、政府高度重视、财政支出结构不断优化等，劣势有存在制度性障碍、社会保障支出水平较低、老龄化趋势明显等。江苏省农村社会保障体系需要在法律制度、政策体系和筹资方式上做出相应的调整。
　　［关键词］江苏；农村社会保障；“三农”问题;城乡一体化;SWOT分析法
　　［中图分类号］F323.89［文献标识码］A［文章编号］16728750（2012）01001907
　　
　　一、 引言
　　中国正处于市场化、工业化、城镇化的社会转型时期，农村社会保障体系的构建引起了政府部门和理论工作者的高度关注。党的十七大提出要以社会保险、社会救济、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立和完善覆盖城乡的社会保障体系。党的十七届三中全会要求进一步贯彻“广覆盖、保基本、多层次与可持续发展”原则，加快农村社会保障体系建设，使广大农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。江苏省是我国整体经济发展水平较高的省份，也是较早开展农村社会保障体系构建的试点省份之一。2009年末全省总人口7724.50万人，其中，农村人口3429.68万人，占总人口比重为44.4%。为全面落实科学发展观，构建和谐社会，促进“两个率先”目标的实现，江苏省政府根据国家《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》精神，制定并印发了《江苏省劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，以下简称《纲要》。《纲要》提出：“‘十一五’时期江苏省基本建立起与经济发展水平相适应、制度比较完善、管理比较科学、体系比较健全、覆盖城乡广大劳动者的社会保障体系。”
　　二、 SWOT分析框架
　　SWOT分析法又称态势分析法，最初应用于企业内部经营管理分析，即企业根据自身既定的内部条件寻找企业的优势、劣势及核心竞争力。该理论最早是由美国旧金山大学管理学家威瑞茨教授于20世纪80年代提出。近年来，SWOT分析法已被广泛应用在许多研究领域，已发展成为一种既简单又有效的结构化分析系统。这一方法将与研究对象密切相关的内部条件、外部环境因素通过调查罗列出来，以矩阵形式排列，并运用系统分析的思想把各种要素相互匹配起图1本文的SWOT分析框架图
　　来加以分析，进而得出相应的结论。其中，Ｓ表示内部优势或有利因素（Strengths），Ｗ表示内部劣势或不利因素（Weaknesses），Ｏ表示外部环境的机会（Opportunities），T表示外部环境的威胁或挑战（Threats）。本文在进行广泛社会调研和查阅大量资料的基础上，运用SWOT分析框架分析江苏省农村社会保障体系构建上所具有的各种优势以及各种劣势，试图对江苏省农村社会保障体系的完善提出具有可行性的政策建议。本文具体分析框架，如图1所示。
　　
　　三、 优势与劣势：江苏省农村社会保障体系发展的现状
　　农村社会保障体系主要包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、社会互助等。江苏省农村社会保障体系的发展大致经历了三个阶段,即起步试点阶段（1992年至1998年）、整顿规范阶段（1999年至2002年）和探索发展阶段（2003年至今）。经过近二十年的探索，江苏省农村社会保障体系已初步建立，参保人数和基金积累已位居全国前列。江苏省农村社会保障体系构建的优势和劣势表现在以下几个方面。
　　（一） 优势
　　1. 经济的持续高速增长
　　“十一五”时期，既是江苏总体上全面建成小康社会的决战阶段，也是为江苏率先实现现代化奠定坚实基础的关键时期。江苏省经济社会发展成就显著，尤其是经济实现了稳定高速增长，见表1。
　　表12000年至2009年江苏省经济发展情况一览表
　　江苏省GDP
　　（亿元）江苏省人均GDP
　　（元）江苏省GDP
　　增长率(%)江苏省人均GDP
　　增长率(%)江苏省GDP增长率高于
　　全国GDP增长率的情况（%）20008584.71170010.692.620019514.61292510.29.12.9200210636.31439711.611.23.6200312451.81679613.513.14.4200415512.42000014.914.35.4200518272.12451514.514.14.6200621548.42868514.914.24.2200725560.13368914.814.53.12008300004000012.512.23.5200934061.24423212.412.13.3资料来源：根据国家统计局和江苏省统计局发布的各年度《国民经济和社会发展统计公报》整理和计算获得。
　　从表1来看，进入21世纪，江苏省经济步入了快速发展轨道，尤其是自2003年以后连续五年经济都在高位运行。尽管2008年和2009年受到国际金融危机的影响，江苏省经济仍保持了12.5%和12.4%的增长率，并且2008年江苏省地区生产总值突破30000亿元大关，人均地区生产总值近4万元，按当年汇率折算超过5700美元根据世界银行《1990年世界发展报告》的分类，人均GNP545美元以下为低收入国家，545美元至2200美元为中下收入国家，2200美元至5999美元为中上收入国家，6000美元以上为高收入国家。。从经济增长速度比较来看，自2002年开始，江苏省经济增长速度高于全国增速3个百分点以上［1］。江苏省经济持续高速增长为农村社会保障体系构建提供了坚实的经济基础。
　　2. 政府部门的高度重视
　　“十一五”期间，江苏省政府坚持“富民优先”的发展方针，把社会保障体系基本完善作为全省经济社会发展的主要目标之一。1997年8月，江苏省政府颁布了《江苏省农村社会养老保险办法》（江苏省人民政府第93号令）。2000年10月，江苏省政府专门成立劳动和社会保障厅，并下发苏政办发（2000）151号文，对江苏省社会保障机构的职能、职责、机构设置和人员编制做出了明确规定。2002年11月，江苏省劳动和社会保障厅下发了《关于进一步加强农村社会养老保险管理服务费和调剂金管理的有关问题的通知》。2003年10月江苏省政府下发了《关于全省建立新型农村合作医疗制度的实施意见》，决定用3年在全省建立起以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度［2］。2009年10月，江苏省政府下发了《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》，对新型农村社会养老保险的总体目标、参保范围、资金筹集、养老金待遇和领取条件、资金管理和监督等做出详细的规划和具体实施说明。江苏省政府对农村社会保障体系制度建设的高度重视为农村社会保障体系的构建提供了制度和组织基础。
　　3. 财政收入快速增长，支出结构不断优化
　　江苏省经济快速发展的同时，财政收入稳步增长，支出结构不断优化。2009年，全省财政总收入达到8404.9亿元，见表2。2010年，江苏省地区生产总值突破4万亿元，人均地区生产总值7700美元，财政总收入超过万亿元［3］。
　　表22000年至2009年江苏省财政收入情况一览表
　　全省财政
　　总收入（亿元）财政总
　　收入增长率（%）地方财政
　　收入（亿元）地方财政
　　收入增长率（%）2000865.127.2501.330.320011065.023.1620.423.820021483.739.3834.627.420031968.923.1898.127.820042216.428.8980.435.020053124.823.81322.726.420063935.8725.91656.725.320075591.342.12237.735.120087109.727.22731.422.120098404.918.23228.818.2资料来源：根据江苏省统计局发布的各年度《国民经济和社会发展统计公报》
　　整理获得。
　　从表1和表2可以看出，江苏省财政收入增长速度远高于经济增长速度，尤其2005年开始江苏省财政总收入突破3000亿大关，位居全国第二，这说明雄厚的政府经济实力为建立城乡统筹的社会保障体系提供了财力保证。从财政支出结构来看，社会保障补助支出和医疗卫生支出所占的比例不断提高，见表3。
　　
　　表32002年至2009年江苏省财政支出结构比例一览表2007年至2009年，有*标记的数据为一般公共服务支出所占比例。
　　全省财政
　　总支出（亿元）支援农业生产
　　支出比例（%）教育、科技三项
　　支出比例（%）医疗卫生事业
　　支出比例（%）社会保障
　　支出比例（%）20021041.42.316.644.220031377.54.713.43.96.120041296.75.6174.83.520051652.85.8164.53.820061987.6615.54.54.120072506.417.3*19.54.88.220083201.615.9*214.97.220093955.514.4*17.15.17.3资料来源：根据江苏省统计局发布的各年度《国民经济和社会发展统计公报》整理获得。从表3江苏省财政支出情况来看，2002年至2006年，财政总支出增长较快；从支出比例结构来看，教育、科技三项支出所占比例较高，而用于支援农业生产支出、医疗卫生事业支出以及社会保障支出的比例较低且相对稳定。然而，2007年至2009年，财政支出结构发生了较大变化，用于社会保障和就业支出的比例明显提高，并新增了用于一般公共服务支出、公共安全支出、城乡社区事务支出以及环境保护支出的项目，且这些新增支出所占比例较高。这些数据说明政府更加重视社会公共事务和社会保障事业的发展，这为农村社会保障体系的构建提供了财力支持。
　　4. 全省社会保障体系已初步建立
　　从1992年开始试点，经过近二十年的探索，江苏省社会保障体系已基本建立。2009年末，全省企业职工养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险参保人数分别达到1387.8万人、1701.1万人和1079.1万人，覆盖面分别达到98%、96%和97%。农村养老保险已覆盖全省1310个乡镇，参保人数859.95万人，占农业人口的23.2%。参加农村新型合作医疗的共有4396万人，参合率达到98.92%。针对被征地农民社会保障问题，江苏省政府出台了《关于征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》。在全省被征地农民中，有143.2万人参加了各类社会保险，占被征地农民的80.4%。其中，参加征地农民基本生活保障制度的农村人口达到99.73万人［4］。
　　（二） 劣势
　　1. 存在制度性障碍
　　从制度经济学角度分析，农村社会保障体系建立和完善是一种典型的制度创新和制度变迁过程，必然存在制度变迁或创新的成本和路径依赖问题。我国长期以来形成的城乡二元体制、户籍制度以及“重城轻农”思维定式构成了制度变迁的重大障碍［56］。此外，当前农村社会保障的实施主要采取的是政府行政性推动方式，即主要依靠政府颁布行政性文件和自上而下的行政命令来推动实施，而这些行政文件并不具有法律约束力。虽然政府行政性推动方式能促使地方政府根据本地区经济发展水平采取灵活多样的农村社会保障资金筹集和保障方式，但是可能造成农村社会保障体系构建中出现区域差异性较大和缺乏规范性问题。因此，农村社会保障体系的法律制度不健全是江苏省构建未来农村社会保障体系的制度性障碍。
　　2. 社会保障支出水平相对较低
　　2009年，江苏省人均地区生产总值达到44232元，按汇率折算人均地区生产总值达到6486美元，而社会保障和就业支出仅为287.7亿元，占地区生产总值的0.84%，占财政预算支出的7.3%。与经济发展水平相近的上海相比，社会保障支出所占比重差距很大。上海社会保障和就业支出336.08亿元，占其地区生产总值的2.26%，占财政预算支出的11.2%。与20世纪60年代的发达国家相比，社会保障支出所占比重差距更大，见表4。这些数据说明，江苏省社会保障支出水平与经济发展大省的地位不够相称。
　　表420世纪60年代发达国家社会保障支出水平一览表
　　美国德国日本英国人均GDP（美元）278313454581363社会保障支出占GDP比重（%）10.320.39.013.9资料来源：《世界经济统计年鉴•1985》。
　　3. 人口密度大，老龄化趋势明显
　　江苏省统计局专家指出，人口数量多、密度高一直是江苏省情中较为显著的特点。2009年，江苏总人口为7724.5万人，占全国人口总数的5.77%，而地域面积仅占全国的1.06%，人口密度达到每平方公里729人，居全国之首［7］。伴随土地稀缺性程度的提高和农村土地流转政策的推行，农村社会保障问题变得更加突出。据预测，未来50年内，江苏65岁以上老年人口规模将以年均1.9%的速度递增，到2050年，全省老年人口将达到1702万人，老年人口比重将超过四分之一。 因此，江苏人口老龄化表现出两个突出特点，一是老年人口数量大，二是增长速度快［8］。江苏省人口老龄化加快的趋势以及人口密集的特点增加了构建城乡统筹的社会保障体系的难度。
　　4. 区域经济发展不平衡
　　江苏省经济发展具有明显的区域特征，一般分为苏南、苏中、苏北三大区域，区域经济发展水平差异较大，见表5。
　　表52005年至2009年苏南、苏中和苏北地区人均GDP情况（单位：元）
　　20052006200720082009苏南4332049202560256384569278苏中2005024048291333501439263苏北1200914392172812092223835资料来源：《江苏省统计年鉴•2010》。
　　从表5来看，2009年苏南地区人均地区生产总值为69278元，苏中地区和苏北地区人均地区生产总值分别为39263元和23835元，苏南地区人均地区生产总值是苏中和苏北地区人均地区生产总值的1.8倍和2.9倍。从三大区域家庭人均总收入来看，苏南地区为27404元，苏中地区为20030元，苏北地区为15124元，苏南地区是苏中和苏北家庭人均总收入的1.4倍和1.8倍。这些数据说明，三大区域经济发展水平存在明显的不平衡性，这会影响各地区农村社会保障的筹资水平和筹资方式，也增加了农村社会保障体系构建的复杂性和难度。
　　四、 机遇与挑战：江苏省农村社会保障体系构建的政策选择
　　（一） “后改革时代”我国面临的挑战
　　经过三十多年的改革开放，我国经济社会发展已进入了一个新的阶段，即“后改革时代”白永秀教授认为，在新中国的前60年（1949年至2009年）中，有31年（1978年至2009年）为改革时代，改革时代的主要任务是建立社会主义市场经济制度，而后改革时代的目标和任务是构建“新的和谐社会”，其中关键是城乡经济社会一体化。。在这一阶段我国面临着以下挑战：一是城乡协调发展矛盾突出。进入20世纪90年代，随着改革开放的深入，我国不但形成了城乡地域分离，而且形成了城乡经济与社会分离［9］。城乡差距的扩大造成了城乡产业差异、生活方式差异、基础设施差异、市场分割、城乡公共服务差异。这不仅制约了中国现代化进程，而且制约了农民收入的提高和消费需求的增长，它已成为中国未来可持续协调发展的重大障碍。二是经济与社会协调发展矛盾明显。经济发展是社会发展的基础和条件，社会发展是经济发展的保障与推动力。“前改革时代”政府部门过多关注经济改革与经济发展，而忽视了社会改革与社会发展，由此带来经济与社会发展的不协调，诸如失业人口增多、就业压力增大，收入差距扩大、分配关系失衡，城镇弱势群体及相当一部分农民的生活面临困难，公共服务供给不足，等等。三是收入分配关系失衡显著。从1978年到2008年，全国城镇居民人均可支配收入由343元增加到15781元，农民人均纯收入由134元增加到4761元，人民生活水平普遍提高。但是，收入分配差距、地区发展差距和城乡收入分配差距均呈逐渐拉大的趋势。居民收入的基尼系数已越过0.4的警戒线，逼近了0.5高位线。从高收入群体与低收入群体的对比来看，总人口中20%的最低收入人口占总收入的份额仅为4.7%，而总人口中20%的最高收入人口占总收入份额高达50%，而与此相关的财产分布的基尼系数达到了0.55左右［10］。因此，党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，我国已进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化城乡经济社会一体化实际涉及两个方面：一是城市与乡村一体化，即在市场经济的发展过程中，城市与乡村在时间上同时发展，防止农村发展滞后所导致的“二元经济结构”差距的进一步扩大。同时，在空间上实现互相融合、相互渗透。二是经济与社会一体化，即重视民生本位，把经济发展与社会发展统一起来，使人民群众能够分享经济发展带来的成果。新格局的重要时期。从江苏省经济社会发展来看，2010年全省地区生产总值超过4万亿元，人均地区生产总值折合7000美元以上，财政总收入突破1万亿元大关。《江苏省“十二五”规划建议》提出，坚持以人为本、民生优先，完善保障民生的各项制度，提高社会保障和基本公共服务均等化水平，确保城乡居民生活每年有新的改善。这些机遇与挑战构成了江苏省农村社会保障体系的外部环境。
　　（二） 江苏省农村社会保障体系构建的对策
　　在政策选择上，本文认为，需要从三个方面入手进一步调整和优化江苏省农村社会保障体系。
　　1. 在制度建设上，进一步建立和健全农村社会保障的各项制度
　　社会保障本质上是现代社会公民享有的一项基本权利，也是公民共享社会经济发展成果的体现。但是，由于长期存在“重工轻农”和“重城轻乡” 的思想，广大农村居民的社会保障实际长期游离于社会保障体系的边缘，尤其是当前我国农村社会保障立法仍处于较低层次。农村社会保障体系构建主要依靠各级政府部门出台的“意见”、“办法”、“决议”、“规定”等行政文件的引导和规范，缺乏相应的强制性约束，这致使农村社会保障在资金筹集和制度贯彻上缺乏规范性、统一性、稳定性和连续性。对外贸易大学王国军教授在分析德、日等国农村社会保障立法经验后认为，以法律形式确立并推进农村社会保障制度是国际上通行的做法［11］。江苏省农村社会保障体系的构建面临的挑战是各项社会保障制度的不完善，尤其是社会保障资金筹集、使用和监管等制度的缺乏。因而，农村社会保障体系构建必须首先建立和健全农村社会保障各项制度。
　　2. 基于区域经济发展差异，构建多层次、立体化的社会保障体系
　　针对当前农村社会保障体制改革，学术界已形成了两点共识：一是现行的土地制度和家庭养老模式无法满足农村居民社会保障的需求，二是建设中国特色的社会保障体系必须坚持城乡一体化目标［12］。当前，我国城乡二元结构性矛盾突出，这已成为制约城乡协调发展和建设和谐社会的主要体制性障碍，也是构建新型工农关系、城乡关系和城乡经济社会发展一体化新格局的首要难题。在农村社会保障体系中，必须坚持城乡一体化原则，构建覆盖城乡所有居民的多层次、立体化的社会保障体系，确保城乡劳动者都能应保尽保，市民和农民都能够享有基本的社会保障服务。《江苏省“十二五”规划建议》明确提出，要提高城乡低保、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险全覆盖水平，初步实现人人享有基本社会保障。但是，考虑到江苏省苏南、苏中、苏北三大经济区域发展的不平衡和城乡发展的历史差距，短期内建立全省城乡统一社会保障体系也是不现实的。因此，应根据区域经济发展水平和社会结构特点，构建符合区域经济特点的多层次、立体化社会保障体系，并研究制定各项养老保险制度间的衔接机制，鼓励和支持有条件的地区开展城乡养老保障体系并轨试点，逐步实现城乡养老保障体系一体化。
　　3. 在筹资方式上，形成个人缴费、集体补助及财政补贴相结合的“三位一体”的筹资机制
　　政府作为公共管理者和社会保障制度的主导者，应强化政府主导意识，明确政府在农村社会保障体系构建中的宏观调控责任、监管责任、立法责任，尤其是要强化农村社会保障资金来源中政府的主导责任，加大中央和地方财政对农村社会保障体系构建的投入力度。江苏省政府根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》精神，结合江苏省经济社会发展实际，制定了《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》。该实施办法对新型农村社会养老资金筹集方式做出了明确规定：一是个人缴费。新农保个人缴费标准设为每人每年100元、200元、300元、400元、500元、600元6个档次，鼓励有条件的地区设定更高档次的缴费标准。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。二是集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。三是政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，基础养老金由中央财政、省财政和地方财政共同承担。笔者认为，在个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的基础上，在制度建设和管理上应营造良好的社会捐助和资助环境，鼓励企业和个人为新农保的发展提供资金和其他捐助。同时，可以通过开征新型农村社会养老保险税和发行新型农村社会养老保险福利彩票等形式，多渠道、多方式地筹集农村社会保障资金。
　　五、 结语
　　农村社会保障体系的构建是一项复杂的系统工程，一方面要统筹兼顾，另一方面又要重点突破。这里所提及的统筹兼顾是指在农村社会保障体系构建中，要妥善处理以下关系：一是农村社会保障制度与城镇社会保障制度之间衔接关系。从短期来说，农村土地流转政策使越来越多的农村居民转变为城镇人口，从而对城乡社会保障制度之间的衔接提出了迫切要求；从长期来说，为消除城乡之间差异，促进城乡居民享有公平的社会保障权益，必须构建城乡一体化的社会保障体系。二是不同经济发展水平的区域之间社会保障的关系。我国农村人口数量多、区域广、底子薄，建立“覆盖”全国城乡统一的农村社会保障体系在短期内是不现实的，也是国家财力难以承受的。我们应根据各地区经济发展水平和特点，探索并构建符合区域实际状况的农村社会保障体系，这才是解决当前现实问题的重要途径。三是农村社会保障制度与其他相关政策之间关系。农村社会保障制度需要与就业政策、人口政策、公共财政政策等相互配合和协调，尤其是要分清农村社会保障与商业保险的性质和职责，前者设立的目的是满足国民基本的保障需求，而后者则是满足国民的特殊需求和高水平的保障需求。因此，在指导思想上应遵循主次有序、层次分明、措施得当的原则，不能本末倒置。参考文献：
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　　［责任编辑：杨凤春］
　　
　　Research on the Construction of Rural Social Security System
　　in Jiangsu Province: Based on SWOT Framework
　　CHU Yong�sheng，JI Jin�jin
　　Abstract: China is in a transitional period of marketization, industrialization and urbanization, and the construction of rural social security system has become a pressing issue. To do this, Jiangsu province has its advantages in sustained rapid economic growth, the attention paid by the government, and the improved structure of fiscal expenditure. However, it is also faced with the problems such as the institutional barriers, the low expenditure of the social security and the aging of population. The social security system in rural areas of Jiangsu province needs to be adjusted in the aspects such as legal system, policy�making and funding system.
　　Key Words: Jiangsu Province; the rural social security system; three rural issues; the integration of the town and the country; SWOT

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