[主观型政府绩效评估结果的控制方式研究] 对主观型政府绩效评估的统计分析

　　摘要：探政府的决策者是政府绩效评估的核心行动主体，政治体制和管理技术共同决定了他们需要控制绩效评估的结果。而决策者控制主观型政府绩效评估结果的方式，是一个非常重要却又没有得到足够重视的研究问题。对此基于对主观型政府绩效评估的概念化和结构式分析提出的理论预设是，决策者可以从选择评估主体、分配评估权力、设计计分方法和选择数据处理方法入手来控制评估结果。珠海市“万人评议政府”的个案中，决策者成功地改善了评估结果，也验证了这种理论预设。
　　关键词：政府绩效评估；政治体制；管理技术
　　中图分类号：D630.1；D630.9；C931.2 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2011.06.009
　　
　　 长期以来，绩效评估是一项颇受地方政府决策者青睐的管理工具。Williams认为，在现代民主政治中，绩效评估可以而且应该担负的职能是塑造对公众负责任的政府[1]。一方面，国内学者对主观型政府绩效评估的研究不够重视，但是随着行政管理的开放性和包容性的不断提高，主观型政府绩效评估的应用范围将逐渐扩大，可以广泛用于社情民意调查及公共服务质量评价等领域。另一方面，受现有行政管理体制的制约，我国地方政府绩效评估的首要职能不是塑造负责任的政府，而是追求技术理性。在这样的实践背景下，地方政府的决策者是使用这一项管理工具的“主人”，是核心行动主体。既然是一项管理工具，就必然存在着控制其运行结果的主观需要。因此，获知决策者控制主观型政府绩效评估结果的方式，已经成为一个亟待解决的理论和实践问题。
　　一、基本概念界定与研究问题的提出
　　（一）对主观型政府绩效评估的界定
　　我国独特的政治体制和行政管理体制使得学者和官员普遍缺乏对主观型政府绩效评估的认识，从而难以构建起对政府绩效评估模式进行分类的完整框架。综合对相关文献的评估和实践的考察，笔者对主观型政府绩效评估定义为：决策者为了提高评估对象的定性业绩，模仿企业管理实践中的“顾客导向”，吸纳服务对象和利益相关者对评估对象的定性业绩进行主观评估的管理活动。主观型政府绩效评估的构成要素是评估目的、评估活动的决策者(包括组织实施机构)、评估主体、评估对象、评估指标、计分方法和结果使用方式[2]。一般而言，决策者计划实现的评估目的主要是定性的。例如，服务质量、服务态度和公众安全感等结果类指标难以通过客观绩效指标加以测量，也难以被异化。相对于客观型政府绩效评估而言，由于评估主体比较广泛，评估权力比较分散，决策者难以完全控制评估的结果和过程，因而评估结果和过程具有较低的可控性。
　　在实践中，主观型政府绩效评估中的评估主体趋于多元化，不仅包括自上而下的纵向评估，还包括服务对象和利益相关者在内的横向评估，评估权力比较分散。主观型政府绩效评估中的评估对象是指提供了公共服务的组织和个体，尤其是与外部服务对象发生直接接触的组织和个体。就评估指标而言，满意度是主观型政府绩效评估的常用指标，主观色彩和定性风格比较突出。采取定序或者定类属性的计分方法是主观型政府绩效评估的另一个特征，一般采用3级~5级刻度。在结果使用环节，由于主观型政府绩效评估具有开放性，吸纳了公众参与，甚至以公众作为核心评估主体。因此，评估结果更具有法理上的正当性，决策者因而倾向于将其用于对评议对象进行定性评价和施加外部政治压力。
　　（二）研究问题的提出
　　因为政府绩效评估具有政治属性，我们有必要考察其所处的政治制度和国家发展阶段的约束。许多第三世界国家的领导人迫切关注的一个问题就是提高政府的行政效率。Burns认为，冗员、浪费、腐败和惰性是许多发展中国家政府管理的通病[3]。对于中国政府的管理实践而言，除了具有其它发展中国家的不足之外，还饱受效率低下和官僚主义等不正之风的影响。从1978年开始，中国的领导人再次确认，经济的现代化依赖于一个理性的和有效率的官僚机构。为此，他们提出了一系列颇具进取心的行政管理体制改革方案，包括赋予群众路线以新的内涵，对干部开展教育推广群众路线这一领导方法；通过法律途径控制腐败和其它官僚主义作风；重构党和政府的机构以减少冗员和机构重复现象；通过改革人事制度改善干部招录、绩效评价和培训的整个过程[3]。很显然，由于地方政府绩效评估是决策者促使官僚机构承担治理责任的一项管理工具，因此需要保持对这一工具的控制。
　　Yu-Shan Wu敏锐地指出，社会主义国家的政治改革不能经由传统的需求导向加以理解，而是需要从供给导向加以理解。他认为导致这种差异的解释有三种：第一，高度集中的政治和经济制度在资本原始积累时期对于迅速积累稀缺而分散的资本而言是必需的。但是，一旦一个国家已经实现了工业化，大一统的制度的理性和效用也就枯竭了，该制度将很自然地走向多元化的社会――政治安排。但是在此之前，决策者的需求对地方政府绩效评估构成了主导作用，自然也需要对其保持控制。第二个解释则运用了宏观社会学的术语对政治自由化过程提供了解释，该观点强调的是，工业化社会的高度的差异性和高度的专门化特征将塑造高度复杂的社会利益。当不存在直接民主和多党制度时，对这些利益的整合功能只能由统一的权威来集中完成。第三种解释则将重点放在了社会主义国家政权的政治合法性领域。它假定，在社会主义工业化社会中受过高等教育的社会公众将不会仅仅接受经由民主制度的一致同意原则产生的政治合法性，还可以接受成就合法性[4]。笔者认为，政治文化是第四种解释。以中国的儒家文化为代表的亚洲价值观推崇统一的权威，公众将政府视为慈悲而严明的父亲。这与美国公众将政府视为可以更换的服务人员，欧洲的公众将政府视为平等的合作伙伴形成了强烈的对比[5]。随着市场化改革的深入进行，一个国家原有的政治文化也将发生变化。赵吉虎经过比较分析指出，包括中国在内的东北亚地区的国家出现了制度上的民主主义与实际政治过程中的权威主义并存的二元结构[6]。
　　Yongnian Zheng认为，当一个社会主义国家政权根据形势的变化推行政治改革时，它有两个可供选择的战略：一个是社会主义一党制下的多元化；一个是多党制民主。很显然，中国选择了第一个战略。出于沿袭在经济领域进行改革的市场社会主义的逻辑，改革者所感兴趣的是生成一个不失去对民主参与者的控制的政治市场。其通常的做法是实行有限度的选举，实现民意表达的有序化，构筑有助于形成稳定的社会秩序的民主渠道。这种一党主导下的多元化的魅力之处如同市场社会主义一样，被假定为可以根据环境的变化运用权变策略实行渐渐地改进而不必剧烈地动摇根本政治制度，因而被称为政治改革中的渐进主义[7]。
　　综上所述，我国地方政府绩效评估所处的制度约束导致决策者对包括地方政府绩效评估在内的政治活动的控制是不可避免的，而且地方政府绩效评估的结果不能给决策者带来过于沉重的外部政治压力。基于此，本论文要解决的问题是：决策者是采取什么方式对主观型政府绩效评估结果进行控制的。
　　二、关于地政府绩效评估中的控制问题的相关研究
　　（一）决策者对绩效评估模式和方法的选择
　　在政府绩效评估的语境下，评估模式和评估方法属于两个不同的范畴。评估模式的内涵要比评估方法更为广泛，评估模式包括确定评估主体和分配评估权力的方法，以及对评估程序、评估指标和计分方法等内容的设计和选择，而评估方法主要是指对评估程序、评估指标和计分方法的设计和选择。
　　我们的实证分析表明，在评估模式选择层面，决策者根据计划实现的战略目的选择了与之相匹配的主观型政府绩效评估模式，因为决策者希望通过改进机关作风提升官僚机构的服务质量，从而为招商引资创造良好的软环境，以加快区域经济的发展速度。在评估主体选择层面，决策者进一步根据计划实现的战略目的将企业纳入了评估主体的行列，因为决策者组织开展“万人评议政府”的目的是通过给官僚机构施加改善公共服务质量的政治压力，以改善招商引资的软环境。因此，来自企业的代表加入评估主体的行列非常重要，决策者和接受评估的官僚机构需要得到企业反馈的绩效信息。在此，我们有必要探究决策者在强烈地触动官僚机构的同时，又是如何控制主观型政府绩效评估的结果的。
　　Xiaohu Wang以美国中西部地区的地方政府管理人员为样本，对主观绩效评估方法的效度的调查或许会令部分学者感到意外，原因是官员们对主观绩效评估方法的评价高于对客观绩效评估方法的评价。因为诸如犯罪率和破案率这些指标容易被评估对象操纵，但是公众的安全感却很难被操纵，也很难运用客观指标加以测量[8]。这篇文献讨论的是决策者对不同绩效评估方法所提供的绩效信息的效度的评价，为了控制绩效信息的效度，决策者需要选择合适的绩效评估方法。与此研究相类似，Behn指出了决策者如何根据绩效评估目的选择绩效评估方法，以保证绩效评估活动的效度。他的观点是：“绩效评估本身并不是目的”，那么，我们为什么还要评估呢？因为通过评估有助于取得8种管理目的：评估、控制、预算、激励、推动、庆祝、学习和改进管理。因此，决策者不应寻求单一的绩效评估模式，只有根据评估模式的特点作出理性选择，才有助于实现管理目的[9]。上述文献从微观层面讨论了决策者控制绩效评估质量的方式，但是没有讨论控制主观型政府绩效评估结果的方式，而我国地方政府的决策者往往比较关注绩效评估的结果是否理想，即能否向公众交代。
　　（二）关于决策者分配评估权力的研究
　　倪星通过反思流行于地方政府绩效评估中的“层层发包”的做法，揭示了评估权力分配失衡的根源，认为上级决策者往往将绩效评估作为分解工作任务和治理责任的技术工具，“层层发包”权、责、利[10]。在这种政治生态和规则下，评估权力分配的失衡是难免的，因为它是在政府体系内部循环和分配的。同时，上级虽然控制了评估权力，但是不一定能够控制评估结果，因为在评估过程中存在着信息不对称现象，下级拥有一定的自由裁量权。陈天祥以广东省J市为个案的研究，证实了评估权力可以在评估活动的决策者和评估对象之间分配，决策者对评估过程和结果的控制是有限度的，因而需要模仿市场规则制定“绩效合同”[11]。我们需要知道的是，决策者在开放条件下是如何控制评估结果的。
　　周志忍从公民参与政府绩效评估的视角比较系统地构建了一个分析框架，首先将公民参与划分为“公民无参与、象征性参与和完全参与”三个发展阶段，然后将这三个阶段细化为五个层次：“公民无参与、无效参与、有限参与、高度参与和主导型参与”[12]。值得指出的是，作者分析了我国学者没有系统地分析公民参与地方政府绩效评估的制度性原因，因为西方国家已经在政治制度的层面上解决了这一问题，自然较少给国内学者带来研究启示，而我国的地方政府绩效评估还没有发展到公民完全参与的阶段，因而缺少研究的实践基础。同时，这篇文献已经触摸到了政府的决策者对评估权力进行分配的问题，通过不给作为体制外评估主体的公民分配评估权力或者赋予有限的权力，有利于决策者控制评估过程和结果。笔者认为，选择什么样的绩效评估模式也就意味着选择了什么样的评估权力分配格局，这在客观型地方政府绩效评估中表现得最为明显，公民在客观型政府绩效评估中几乎处于“无参与”的层次。因此，我们需要重点探究决策者控制主观型政府绩效评估结果的方式。
　　三、理论建构和理论预设
　　（一）基于评估技术运用过程的结果控制
　　与公共预算相类似，政府绩效评估也是一项技术运用的过程性比较强的公共行政活动，鲁宾对美国公共预算过程中的政治的出色研究表明，政治力量对公共预算案的控制是在编制公共预算的技术运用的过程中进行的[13]。具体到本论文研究的问题，决策者对政府绩效评估结果的控制需要根据评估技术运用过程进行，也是可以观测和模拟的，因为决策者对评估技术的选择性使用能够得到显示。对于控制主观型政府绩效评估结果而言，决策者需要根据由选择评估主体、分配评估权力、设计计分方法和数据处理方法构成的技术运用过程控制评估的结果，这是观测决策者控制评估结果的“线索”。无论是学者还是公众都对决策者控制主观型政府绩效评估的结果存在着感知和先入为主的怀疑，但是没有发现控制结果的方式，原因可能在于没有找到观测控制评估结果的“线索”。
　　（二）控制评估结果对评估质量的影响
　　政府绩效评估的技术运用过程是一项系统性工程，决策者对技术运用过程的控制会产生一系列潜在后果。其直接影响是改变评估结果，对于主观型政府绩效评估而言，可以改变评估对象的得分；其间接影响是改变评估活动的利益相关者对评估的认同度。来自选举事务的经验启示我们，在控制利益相关者的利益关系的情况下，评估技术运用越是规范并且符合常规，利益相关者对评估活动的认同度也就越高，二者之间应该呈现正相关关系。因此，决策者对主观型政府绩效评估结果的控制程度越高，利益相关者对评估活动的认同度也就越低。
　　（三）理论预设的提出
　　在主观型政府绩效评估语境下，决策者的目标之一是得到一个分数较高的评估结果，受到的行为约束是主观型政府绩效评估的技术运用及其过程。在上述理论构建基础上进行演绎分析，可以提出观测决策者控制评估结果的理论预设，即决策者控制主观型政府绩效评估结果的方式。
　　本论文的理论预设是：其一，在评估主体的选择和评估权力的分配上，决策者将吸纳倾向于给出较高评分的评估主体(关系友好型评估主体)，并将评估权力更多地分配给关系友好型评估主体；其二，在数据处理方法的选择上，将作出有利于关系友好型评估主体发挥正向作用的选择；其三，在计分方法的设计上，决策者会调高评分刻度，以控制体制外评估主体的负向作用，提升体制内评估主体的正向作用；其四，通过控制主观型政府绩效评估的技术运用过程，决策者可以提高评议对象的得分，即改善评估结果。
　　四、对决策者控制评估结果方式的发现
　　（一）决策者选择评估主体的方式
　　从1999年到2009年，珠海市“万人评议政府”经历了9年，中间开展了8次评议活动。在开展评议活动的过程中，根据出现的问题对评议主体进行了调整。其中，最大的调整是在2005年决定不再由中央和广东省驻珠海机构的上级主管部门作为评议主体，同时由“三类代表”(市党代表、市人大代表、市政协委员)代替常设的考评团、督导员和投诉中心。总体上看，现有的评估权力分配格局是比较清晰的。
　　 从定类分析的视角来看，评估活动的决策者为了控制评估结果，在作为公众的体制外评估主体(群众、企业和行业协会代表)之外，增添了市领导、机关干部和“三类代表”作为体制内评估主体。在中国现行的政治现实中，“三类代表”中的多数成员来自市领导和机关干部。吴建南组织的一项模拟实验表明，利益相关性越强，评估结果的客观性越弱[14]。很显然，出于利益相关性的考虑，体制内评估主体的评分容易高于体制外评估主体的评分。
　　（二）决策者分配评估权力的方式
　　主观型政府绩效评估的最大特色是评估权力比较分散，在对评估主体拥有的评估权力进行定类分析之后，笔者将对评估主体拥有的评估权力进行定量分析。为了更加清晰地分析各个评估主体拥有的评估权力并使之具有可比性，笔者进行了编码处理：选取参加2005年和2007年的两次评议活动的5类评估主体作为分析对象，对评估主体的表面权重和实质权重进行了区别分析。表面权重指的是某类评估主体所占的票数权重，实质权重指的是某类评估主体在百分制权重中所占的权重。
　　定量分析的结果如下：由市领导、“三类代表”和机关干部组成的评估主体的表面权重非常低，但是实质权重比较高；而由群众和企业代表组成的评估主体的表面权重非常高，但是实质权重比较低。毫无疑问，这也有利于评估活动的决策者提高评估结果，因为付景涛和曾莉基于珠海市2007年“万人评议政府”的评分结果的实证分析已经证明，由市领导、“三类代表”和机关干部组成的评估主体的评分显著地高于群众和企业代表的评分[15]。
　　 同时，各个评估主体在2004年和2007年的评分也支持了论文的假设，即体制内评估主体的评分高于体制外评估主体，这也证明了决策者为了提高评估结果而采取的控制方式产生了预期的效果。
　　珠海市“万人评议政府”的核心指标是“满意度”，由各类评估主体根据对评估对象的服务质量和服务态度的主观判断进行打分。度量的刻度发生了多次变换，1999年至2001年实行的是二分变量(满意和不满意)；2003年实行的是四级刻度，满意为90分，较满意为80分，基本满意为70分，不满意为59分；2004年实行的是三级刻度，满意为95分，基本满意为75分，不满意为55分；2005年实行的是五级刻度，很满意为95分，满意为85分，比较满意为75分，基本满意为65分，不满意为50分；2007年实行的四级刻度，满意为95分，比较满意为80分，基本满意为65分，不满意为50分；2009年实行四级刻度：非常满意为95分，满意为85分，基本满意为70分，不满意为50分。总体来看，计分刻度在0~100的数轴上并非呈均匀分布状态，而是呈右偏分布，即明显偏高。以2007年为例，珠海市“万人评议政府”的计分方法如下：Sa=
　　(X1×95)+(X2×80)+(X3×65)+(X4×50)X1+…+X5×Wa其中，Sa代表某个评估对象来自评估主体a的得分，X1-5代表某评估主体中选择某一刻度的票数，Wa代表该评估主体所占的实质权重。由此不难看出，因为将每一类评估主体的打分做了加权平均处理，然后再乘以该评估主体所占的实质权重。这样，群众和企业这两类评估主体的表面票数优势就被削弱了，而体制内评估主体的实质权重优势得到了强化。
　　（四）决策者对评估结果的控制
　　评议对象得分的提高是决策者控制评估结果的观测客体，我们可以基于2007年的评估结果发现并证实决策者对评估结果的控制。具体操作方法是：在保持原有刻度不变的条件下，以评估主体对评估对象的原始评分为基准，依据评估主体的平均权重(均为20%)、表明权重和实质权重对评分进行三次模拟分析，然后比较三次结果。
　　 表4证实了决策者对评估结果的控制，因为根据实质权重计算的评估结果高于根据表面权重和平均权重计算出的评估结果，这也表明决策者对评估技术运用过程的控制是一项系统工程，改变每一个技术环节都会影响评估的结果。
　　五、研究结论与讨论
　　经由第四部分的分析可以得知，论文在理论建构的基础上提出的理论预设得到了珠海市“万人评议政府”这一个案所提供的数据的证实。评估活动的决策者为了得到一个可控的评估结果，采取了吸纳体制内评估主体，将实质性评估权力更多地分配给体制内评估主体，在计分方法上强化体制内评估主体的优势的方式实现了控制评估结果的目的。珠海市各个接受评估的机关在2001年至2007年的平均得分均高于80分，平均得分是84.24。
　　珠海市这一主观型政府绩效评估活动持续时间长，组织实施正规化程度高，而且得到了上级的肯定。广东省于2002年推广了珠海市引入企业界代表和公众评估党政机关服务态度和质量的做法，珠海市2009年的公共服务排名位居广东省第一位。因此，本论文选择的这一个案具有较强的代表性和说服力。但是，通过运用利益相关理论和行为政治学理论思考这一研究结论又催生了新的研究问题：体制外评估主体对这种受到了决策者控制的评估结果的认同度如何？哪些因素会影响外部评估主体的认同度？这需要我们进一步展开研究。
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　　（责任编辑 文 格）
　　On the Controlling Methods of Subjective Local
　　Government Performance Evaluation Results
　　――On the Basis of a Zhuhai Case of “Massive Evaluation of Local Government”
　　FU Jing-tao1,2
　　(1.School of Economics and Management,Changsha University of
　　Science and Technology,Changsha 410114,Hunan,China;
　　2.School of Government,Sun Yat-sen University,Guangzhou 510275,Guangdong,China)
　　Abstract：The decision-making of government is a core embodiment in China"s government evaluation,and it"s necessary to control the process,quality and results of performance evaluation by the joint force of political and administration system.Knowing the methods by which the decision-making controlling the results of subjective government performance evaluation is a question of importance without enough emphasis.This paper has brought theoretical hypothesis based on conceptualization,which decision-makers can control the results by choosing evaluating body,allocating evaluating power,designing calculus and dates process methods.The case study in Zhuhai City has testified the hypothesis;the decision-making has succeeded in enhancing the evaluating results.
　　Key words：government performance evaluation;political system;management technique

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