流放之路17173有料社区 [积极探索公共财政的“民生之路”]

　　党的十七大报告指出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设。保障和改善民生，是公共财政的基本属性，也是人民群众的共同祈盼。近几年来，宁夏各级财政部门牢固树立科学发展观，不断健全和完善公共财政体系，把改善和保障民生放在首要位置，以“小财政也要办好大民生”的气魄，积极探索“民生财政”发展之路，形成了较为完善的民生财政保障体制和机制，稳步推进了民生事业发展，加快了和谐富裕新宁夏建设步伐。
　　从吃饭财政向民生财政的转型
　　宁夏地处西北内陆，属于少数民族欠发达地区，财力较为薄弱。1958年宁夏回族自治区成立，当年的地方财政收入仅为5774万元。1958年～1993年，宁夏先后实行过“民族自治区地方财政管理体制”“固定比例分成”“划分税种、分级包干”
　　“定额补助”等体制，1994年实行了分税制财政体制，地方财政收入机制逐步规范，收入一年上一个台阶。然而，宁夏地方财力总量很小，自给率低，2002年地方财政收入26.47亿元,财政自给率只有23.1%，当年还有8个县存在较大的财政赤字，各级政府的财力捉襟见肘，主要还是维持保运转、保工资，属于典型的“吃饭型”财政。 有时候还发生欠工资、欠汽油费、欠办公室费等问题，拿不出资金投入到经济建设和社会发展中，财政的支撑保障作用脆弱。2007年全区地方财政收入完成80.3亿元，当年全部消化了各级财政历年积累的赤字，全区可用财力达到188亿元，基本实现了从“保吃饭”到“促发展”的历史转变。正是基于这一转变，宁夏财政能够腾出资金投入到经济社会发展中，各级财政部门也开始逐步把目光转移和聚焦到了发展民生事业上来，认真思考“民生财政”建设问题，提出了“注重实际，普惠为先；注重效果，以人为先；注重机制，便民为先；注重发展，保障为先”的民生财政发展思路。为此，自治区财政积极调整支出结构，逐年加大对民生领域的投入力度，2008年用于民生事业的支出占到整个财政支出的70%，2009年增加到71%，2010年增加到72%。2011年全区地方财政一般预算收入完成220亿元，增长43.2%；全区财政一般预算支出达到711.1亿元，增长27.9%，自治区可用和新增财力主要用于农业、教育、卫生、就业、社会保障、环境保护等民生事业，全年民生支出520亿元，占到了财政总支出的73%。4年来，自治区财政对民生领域的投入每年以1%递增，总共用于民生事业的支出达到了1600亿元，由“量力而行”逐步转变为“尽力而为”，真正实现了从“吃饭财政”到“民生财政”的历史跨越，发挥了“小财政托起大民生”的支撑作用，人民群众普遍得到实惠，开创了宁夏财政保障和改善民生的全新局面。
　　从被动买单向主动服务的转型
　　过去几年，宁夏各级财政的财力一直十分紧张，需要支持的项目堆积如山，让各级党委、政府到财政部门最难、最头痛的事就是“缺钱”，从正常经费保障到经济建设、从社会事业发展到民生改善，都在为“钱”一事而发愁。自治区党委、政府确定的重大工程和重点项目建设，财政部门总是手忙脚乱，想尽办法筹钱，始终处于一种被动应付的状态，想办事而无力办。随着宁夏经济的快速发展，地方财力不断增强，在中央财政的大力支持下，各级财政部门逐步有了一定办大事的能力，围绕自治区党委、政府的中心工作和社会发展中的热点、难点、重点问题，谋思路，出主意，想办法，关口前移，深入调研，主动履责，积极服务，不再是“等米下锅”，而是大力拓宽渠道，多方筹措资金，加大投入力度，主动为实施的事关全区经济社会发展的重大项目买单，办成了一批多年想办而无力办的大事和实事，实现了从“想办大事”到“能办大事”的转变。近几年，自治区财政支持了“四馆三中心”50大庆项目、宁东能源化工基地、银川机场扩建、沿黄城市带、固原区域中心城市和南部山区大县城、生态移民工程等建设，在预算安排资金保障自治区重大工程和重点项目建设的基础上，把着眼点放在了支持社会事业发展上。自治区财政厅针对人民群众十分关切、关心、关注的问题，提出了实施“少生快富”工程、义务教育“三免一补”政策、农村中小学学生“营养计划”、妇幼“四免一补助”政策、农村大病医疗救助、儿童计划免疫免费和购买公益性岗位、开展全民健康教育行动、改扩建农村敬老院、改造农村危窖危房、增加城乡居民收入等政策措施，从一件件老百姓关心的具体事情开始“先行先试”，不断摸索实践，积累经验，真心实意的把每一件民生实事办好，用实际行动践行了“民生财政”理念，让老百姓享受到了看得见、摸得着的惠民政策，推进了宁夏民生事业发展。
　　从民生计划向民生预算的转型
　　为了切实解决人民群众最关心的现实问题，不断提升人民群众享有基本公共服务的水平，把党和政府的温暖送到老百姓手中，2007年自治区人民政府决定实施十项民生计划为民办30件实事，每年将人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为十项民生计划为民办30件实事来办，急群众之所急、想群众之所想、解群众之所难，真正体现“以人为本、执政为民”的理念，大力提升为民服务水平。从2007年起，宁夏已连续5年实施“自治区十项民生计划”，为民办实事逐渐成为“常态化”，在社会上产生了强烈反响，也受到了老百姓的普遍欢迎。自治区十项民生计划为民办30件实事，件件都需要财政资金保障。随着宁夏经济社会的发展，支持的民生事项越来越多，自治区财政不但要保障十项民生计划的落实，而且其他民生事项也得积极支持，因而，必须把民生事项纳入预算管理。从2009年起自治区财政开始编制民生项目预算，资金预算安排到具体的民生项目，这成为了“民生财政”建设的一个重要标志。2008～2011年，全区财政农林水事业支出累计337.9亿元，年均增长22.8%；全区环境保护投入累计14.8亿元，年均增长53.9%;全区教育支出累计307亿元，年均增长23%；全区医疗卫生支出累计115.29亿元，年均增长35%；全区社会保障和就业资金支出累计187亿元，年均增长31.4%；全区文化事业支出累计20.8亿元，年均增长34%；全区保障性安居工程建设资金累计安排45.1亿元。自治区财政每年都将预算安排的用于民生的各项支出，汇编成民生项目预算，提交自治区人代会审议，一目了然，公开透明，接受人大监督。宁夏成为全国第一个编制民生项目预算，并提请人代会审议的省区，属全国首创。2012年，宁夏财政民生项目包括教育发展、公共卫生、保障性安居、群众增收、福利助困、财政支农、文化体育、生态移民和其他民生项目九大类97个项目，预算安排资金150亿元，比2011年增加投入33.2亿元，增长28.4%，在资金上全力保障各项民生事业发展。 　　从单项实施向综合保障的转型
　　自治区十项民生计划为民办30件实事，涵盖民生的突出问题、紧迫问题，事事都与财政有关。自治区财政在全力保障落实30件实事的基础上，根据自治区党委、政府的要求，将现有国家规定的各项民生政策全部纳入公共财政保障范围，对国家尚未出台的惠民政策，大胆尝试，勇于创新，提出了实施“民生财政八大行动”，一批民生亮点工作走在了全国前列。比如，在全国率先实施义务教育“三免一补”政策，全区约有92万农村义务教育阶段学生享受“三免”政策和7.6万名家庭困难寄宿生获得生活补助；在全国率先推行城乡公办中小学学校标准化操场建设，所有公办学校配置健身器材、修建塑胶跑道、铺设草坪操场，为中小学生提供了良好的体育锻炼场地；在全国率先提前一年全部化解7.38亿元乡镇债务和9.01亿元义务教育债务。对此，温家宝总理批示：“宁夏全面化解乡镇债务的经验值得借鉴，可发各地参考”；在全国率先推行“药品三统一”，有效降低了药品价格,让老百姓买到了价优质好的放心药品；在全国率先解决粮食购销企业“三老”问题，帮助企业丢掉包袱转向市场；在全国率先实现农村养老保障全覆盖，比国家远景目标提前了整整10年；在全国率先以省为单位将新农保和城镇居民养老保险合并实施，实现省级社保“一卡通”；在全国率先建立高龄老人津贴制度，80岁以上老人每月均可享受生活补贴；在全国率先建立重度残疾人津贴制度，对残疾人每人每月发放120元补助；在全国率先推行农村“三财”管理，有效杜绝了“白条”现象；在全国率先建立乡镇民生服务中心，提供了更加优质高效快捷的便民服务。2011年宁夏乡镇民生服务规范化建设试点达到110个，2012年力争实现乡镇民生服务中心全覆盖。这一做法，得到了李克强副总理的充分肯定。自治区还实施了中小学生“营养计划”，自2010年起在中南部11个县（区）农村家务教育阶段学校实施营养早餐工程，每天为孩子提供一个熟鸡蛋，全区有38万名学生受益。在此基础上，2011年自治区又启动了农村义务教育学生营养午餐试点项目，按每天4元的标准提供一顿营养午餐，2012年全面实施后受益学生将达到34万名；自治区财政安排15亿元启动了全区高校化债工作，将用两年时间基本化解完全区高校债务；实施了南部山区“生态移民”工程，投资105亿元，力争5年搬迁35万人，实现“搬得出、稳得住、能致富”生态移民目标，等等。宁夏民生财政紧紧围绕自治区十项民生计划为民办30件实事，逐步丰富和拓展支持民生事业的领域范围，让公共财政的阳光普照，充分体现了“民生财政”的普惠性。
　　从单一管理向机制完善的转型
　　宁夏成立50多年来，经过了从“吃饭财政”到“建设财政”再到“民生财政”的发展历程。过去，由于管理方式比较单一，就事论事，就项目论项目，就资金论资金，把主要精力放在了保工资、保运转上，综合运用各种财政管理手段的能力不强，发挥财税政策、财政资金的导向和杠杆作用不太明显。近年来，各级财政部门更加注重研究和建立民生财政体制机制，科学理财和保障民生的能力大大提升。一是资金保障机制不断健全。实行收入目标任务考核、税收增长奖励和“税源贡献地转移支付”制度，建立了稳定的收入增长机制。2000年宁夏地方财政一般预算收入为20.8亿元，2009年达到111.1亿元，到2011年完成220亿元，从2000年到2011年整整增加了近200亿，突破100亿元用了9年时间，突破200亿元只用了3年时间，年均增长23.9%。2008～2011年，全区财政总收入累计完成1050亿元，年均增长27.6%；全区地方财政一般预算收入累计完成580亿元,年均增长32.3%。这是宁夏地方财政收入的一个历史性跨越。积极争取中央支持，三分之二的财力依靠中央的转移支付，累计争取中央各类转移支付1394亿元，年均增长24.4%。充分利用国际金融组织和外国政府贷款，弥补资金不足，累计争取外国政府及国际金融组织贷款64.2亿元。建立政府信用平台，2008～2010年利用国家开发银行贷款150亿元。2010～2011年发行地方政府债券52亿元。2008～2011年，全区一般预算支出累计完成2021亿元，年均增长29.9%。宁夏已经具备了一般预算收入、中央补助、基金收入、国债、国际金融组织和外国政府贷款、银行放贷等多种融资渠道，形成了资金合力，成为宁夏经济社会发展的重要资金来源。二是转移支付体系更加完善。建立了对市县的基本财力保障机制，形成了体系全面、机制灵活、运行规范的市县转移支付体系，支持市县特别是贫困地区的力度持续加大，增强了市县的可用财力，推进了基本公共服务均等化。2011年自治区对市县的各类补助资金规模达到309.7亿元，比上年增长24.3%。三是民生预算编制基本确立。自治区财政连续3年编制民生项目预算，对预算安排的民生事项资金细化到科目，确保了各项民生资金的有效落实。同时，自治区财政还要求各市县也编制民生项目预算，促进了民生项目资金的规范化管理。自治区人民政府要求用于民生的支出必须占到全年支出的70%以上，这充分体现了“取之于民、用之于民”的“民生财政”价值取向。四是资金运行方式比较丰富。不断创新资金管理模式，采取了以奖代补、贴息补贴、先建后补、政府采购、统一配送、购买服务、单一专户、平台建设等多种管理手段，增强了民生资金的有效性和安全性。建立了“一卡通”支付系统，最大限度的确保了惠农资金兑付到农民手中，让农民群众充分享受各项惠农政策。五是绩效考评制度逐步推行。建立了民生项目支出绩效考评制度体系，以“项目管理年”活动为抓手，加大对农业、教育、医疗卫生、就业、社会保障、生态移民工程、保障性住房等方面的资金使用情况的监督检查，选择了部分重点民生项目开展绩效考评，推进了各项民生项目有效落实。
　　从注重业务向全面发展的转型
　　“兵马未动，粮草先行”。财政部门的主要职能就是服务和保障经济社会发展，因此从根本上讲财政是一个综合服务型部门。随着经济社会的发展变化，对发挥财政的服务保障作用提出了新的要求。近几年来，宁夏各级财政部门在抓好业务工作的基础上，更加注重全面协调发展，努力提升财政整体工作水平，不断增强服务经济建设和保障民生的能力。一是着力提升财政科学化精细化管理水平。进一步健全财政体制，制定了均衡性转移支付办法和激励性转移支付办法，建立了县级基本财力保障机制，增强了财力困难地区落实民生政策的保障能力，有力推动了基本公共服务均等化。加强预算编制管理，先后制定了预算编制、基本支出管理、项目管理、结余资金管理、项目绩效评价、政府采购预算编制等管理制度，完善了支出定额标准体系。强化部门预算约束力和执行力，规范项目支出预算编制，加快预算执行进度，增强了预算执行均衡性。深化国库集中支付改革，建立了以国库单一账户体系，全面推行了公务卡，实现了财税库银横向联网，宁夏成为首批财税库银电子缴税联网的省区。加强政府采购管理，严格政府采购供应商市场准入行为，建立了自治区电子政府采购平台。开展了“小金库”专项治理和公务用车编制清理，强化“三公”经费管理，有效降低了行政成本。建立财政大监督体系，注重事前、前中监督，开展了强农惠农、社保、教育、保障性住房等专项资金和扩大内需资金使用情况检查，确保了财政资金安全使用。二是着力增强财政工作效能。推行了“四个盯着”工作法，提出了“四早四不误”工作要求，增强了财政工作的针对性和有效性。积极推行行政审批改革，将非行政审批事项全部纳入自治区政务服务大厅办理，简化办事流程，减少审批环节，提升了工作效率。按照“年初建账、年中查账、年底交账”的要求，把职能目标任务、机关党建工作、党风廉政建设、依法行政、工作作风等作为机关效能目标管理考核的主要内容，实行公开透明考核，自治区财政厅连续四年在自治区人民政府效能目标管理考核中获得一等奖。大力推行预算公开，从2009年开始自治区财政每年将政府总预算、基金预算、民生预算、社保基金预算汇编成《宁夏财政》，提交人大代表、政协委员人手一册。在人代会审议年度预算报告后都在《宁夏日报》和自治区政府门户网站上公布。2011年自治区本级已有59个部门公开了预算信息。2010年开展了全区财政系统“抓落实、树形象”年活动，在抓落实中树立新形象，在树形象中提升落实力，有力推进了中央和自治区重大决策部署的贯彻落实。2011年又在全区财政系统开展了“项目管理年”活动，今年继续深化“项目管理年”活动，力争在项目管理制度建设、项目库建立、项目资金监管、项目绩效评价等方面取得新的突破。三是着力改进机关工作作风。在全区建立了21个党员干部学习实践联系点和12个党建共建点，三年来共组织大型调研活动37次，解决基层实际问题180多项。2009年开展了以“体验军营生活、加强作风建设”为主题的军训实践活动；2011年开展了青年干部深入农村实践锻炼活动，全厅94名40岁以下青年干部分九批到乡镇民生服务中心实践锻炼；2012年又开展了处级干部深入企业调研实践活动和机关干部下基层活动，全厅所有处级分别到200多户企业进行调研，全厅所有干部分组下到基层进行帮扶；2013年将开展财政干部进社区活动。四是着力加强机关党建工作。积极推进学习型组织建设，深化了理论武装工作。大力开展“三服务一推进”活动、创先争优活动、“五个好党支部”创建活动，丰富了党建工作内容。自治区财政厅机关党委获得“全区先进基层党组织”称号，今年又被推荐为“全国先进基层党组织”评选单位。注重抓好党风廉政教育，加快构建财政惩防体系建设，全面落实源头治腐牵头任务，认真开展财政权力规范运行和廉政风险防范工作，促进了财政反腐倡廉建设。自治区财政厅连续2年被确定为自治区政风行风免评单位。从2008年开始在全区财政系统开展了创建“文明行业”活动，2009年全系统获得市级以上文明单位的达到了100%，获得自治区级文明单位的达到50%，经过3年努力，2012年2月经自治区文明委考核验收，全区财政系统被评为全区“文明行业”。五是着力抓好干部教育培训。实施新一轮大规模培训干部，坚持“请进来”与“走出去”相结合的培训方针，加强与区内外高校和科研机构的联系合作，不断增强干部教育培训的针对性和实效性，努力提升财政干部整体素质。2008～2011年全区财政系统共培训干部3.9万人次，实现了全系统财政干部轮训一遍的目标。
　　“为政之道，以厚民为本；治国之道，以富民为先”。建设“民生财政”，是社会主义市场经济的必然要求，也是各级财政部门的一个长期奋斗目标。我们通过梳理宁夏民生财政发展的脉络，可以看出，宁夏“民生财政”建设的思路越来越清，范围越来越广，机制越来越活，投入越来越大，成效越来越好，从摸索到实践，从理念到政策，从建立到完善，在建设“民生财政”的过程中，经过了“认识、实践、再认识、再实践”演变，体现了宁夏财政人的一种“不以财小而不为”的强烈责任感和历史使命感，勇于尝试，敢于担当，善于创新，提升了保障和改善民生的能力，推进了宁夏民生事业健康发展，让人民群众更加充分的享受了发展成果，为建设和谐富裕新宁夏作出了积极贡献。
　　(作者系宁夏财政厅厅长）

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