论流浪乞讨人员基本生活救助体系的构成及其完善的路径选择:流浪乞讨人员救助简报
时间：2019-01-21 03:37:05 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要::目前,救助站提供救助、城市最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度和“五保”供养制度构成了流浪乞讨人员基本生活救助体系,而在完善过程中必须充分发挥政府在重构流浪乞讨人员基本生活救助体系中的主导作用;健全“最后一条安全线”―城乡最低生活保障制度;构建与拓展流浪乞讨人员的非正式支持网络。
关键词:流浪乞讨人员;基本生活救助体系;路径选择
中图分类号:D035 文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2010)020(C)-0094-02
一、流浪乞讨人员基本生活救助体系构成
流浪乞讨人员作为“贫困线下生活的居民”的一个重要组成部分,他们同其他社会成员一样也需要共享社会发展成果。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中指出:“救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。”救助站的救助只是暂时的,在规定时间以后,流浪乞讨人员会被送回家,他们的身份又转换为当地社区的贫困居民,而对这些人员进行基本生活救助的责任又转移到地方社区。如果要从根本上实现对流浪乞讨人员的基本生活救助,还是需要依靠我国的基本生活救助制度,即城市最低生活保障制度,农村最低生活保障制度及其“五保”供养制度。因此,以下主要从救助站、城市最低生活保障制度,农村最低生活保障制度及其“五保”供养制度等三方面内容来讨论我国对流浪乞讨人员的基本生活救助。
1、救助站提供的相关救助
我国当前针对流浪乞讨人员的基本生活救助主要是集中在各省市的救助站。救助站本着“自愿救助,无偿救助”的原则,只要是符合《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中所规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”,即“因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。”救助管理站提供普遍的过渡性初级照顾,其功能主要是为流浪乞讨人员提供暂时性的衣食住行等基本生活救助,以保证他们的生命安全和维持基本生存。如在寒冬季节,救助站按照相关要求储备好食品、过冬用品等,为他们提供基本的生活救助,以确保流浪乞讨人员在救助站内能温暖过冬。而对于那些因种种原因而不愿意去救助站的流浪乞讨人员,在部分有条件的地区,救助站与公安、城管等部门通力合作,设置一些救助站点,为他们分发食物、避寒的衣服和棉被,避免流浪乞讨人员挨饿受冻。
2、城市最低生活保障制度
1997年9月,国务院发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,明确提出了在1999年年底以前,全国所有的城市和县政府所在地的城镇都要建立起这项制度,并规定了城市居民最低生活保障对象的范围、保障标准、保障资金的来源等政策界限。1999年9月,国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》,标志着我国城市居民最低生活保障制度的最终确立。
在党和国家的方针政策指导下,各地都因地制宜实施了城市最低生活保障制度,其基本内容主要包括了救助标准、资金来源、救助方式、管理监督制度、配套政策等方面。城市居民最低生活保障制度为城市中失业人员,孤寡老人、残疾人、农民工等低收入家庭的提供基本生活保障,使他们不至于因为陷入极度贫困,无法解决基本生活问题而被迫走上举家流浪的道路,沦为城市流浪乞讨人员这一庞大队伍中的成员。
3、农村居民最低生活保障制度和“五保”供养制度
(1)农村居民最低生活保障制度
我国对农村居民最低生活保障制度的探索,始于1994年山西省民政厅在阳泉市开展的建立农村社会保障制度的试点,1996年底民政部正式下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》进一步加强了民政部对各地农村社会保障体系建设的规范和指导,全国试点范围也扩大到了256个县市。截至2005年底,全国有13个省份、1308个县(市)正式建立了农村最低生活保障制度,有825.0万村民、406.1万户家庭享受到了农村最低生活保障,分别比上年同期增长了69.0%和72.1%。截至2006年底,全国共有2133个县(区)开展了农村最低生活保障制度,有1509.1万村民、743.4万户家庭享受了农村最低生活保障[1]。
建立农村居民最低生活保障制度是统筹城乡发展,构建社会主义和谐社会的一项重大制度建设。在我国全面推行农村居民最低生活保障制度,将农村困难群众纳入公共财政保障范围,有利于解除农村贫困群众的衣食之忧,改善他们的生存条件;有利于缩小贫富差距,维护社会公平,保持农村和谐稳定。
(2)“五保”供养制度
“五保”供养制度是一种特殊的农村社会保障形式,既有养老制度成分,又有农村居民最低生活保障成分。“五保”供养制度的主要目的是救助,其内容主要包括:供给粮油和燃料;供给服装、被褥等用品和零用钱;提供符合基本条件的住房;及时治疗疾病,对生活不能自理者有人照料;妥善办理丧葬事宜。如果五保对象是未成年人的,还应当保障他们依法接受义务教育。五保供养的实际标准不应低于当地村民的一般生活水平,具体标准由乡镇人民政府规定。在我国,农村五保供养的对象,五保老人居多,五保供养制度的主体是五保养老制度。
二、完善流浪乞讨人员基本生活救助体系的路径选择
1、充分发挥政府在重构流浪乞讨人员基本生活救助体系中的主导作用
流浪乞讨人员是由于各种各样的原因在社会主义市场经济潮流中被淘汰的弱势群体,他们既无科学文化知识,又无社会经济资本,甚至有些连最基本的健康体魄都不具备。不论是在市场中,还是在社会中,他们都没有丝毫的竞争力,他们只能求助于国家,能使他们的基本生活能够得到保障。因此,需要政府这只“有形的手”来对市场进行补充,保障其所有社会成员的基本生活。更重要的是,政府应当对包括流浪乞讨人员在内的每一个公民提供最直接、最低的生活保障,即基本生活救助。对处于困境中的人提供救助,避免与稳定的社会秩序发生冲突,此举不是慈善行为,而是现代政府的责任[2],而通过制度手段创造一个集体生活的正义环境也是国家的责任。政府通过建立基本生活救助制度,对流浪乞讨人员提供基本生活救助,保障公民生命安全,有利于建立国家政府与公民之间的责任关系,其充分体现了政府对其公民的责任担当,彰显了政府以民为本、为民负责的良好形象。
政府对流浪乞讨人员的救助,主要体现为政府要提供专项救助资金和基本的生存资本,具体的救助形式则可多样化。基本生活救助的方式主要是以现金救助为主,实物救助为辅。现金救助和实物救助是世界上较为普遍的一种救助方式,也是最为基本的一种救助方式。现金救助方式的主体地位是被普遍认可和规定的,因为贫困者可根据个人的需求偏好通过自主支配其现金消费而得到满足。同时,社会和国家可以代替贫困者个人进行一些公认的最基本消费品选择,如食品券制度、我国一些地方的粮油卡制度,以及如廉租房制度等。另外,政府还可给流浪乞讨人员发放基本生活救助资金。给流浪乞讨人员发放基本生活救助金,是对经核实的、处于生存危机的当前生活质量恶劣(无经济来源,无固定住处,无职业,无可投靠的亲朋好友,无社会资本)的流浪乞讨者给予的资金援助,而其救助标准取同期全国最低生活保障金平均值。[3]申请基本生活救助金采用的是流浪乞讨人员个人申请,政府补助,个人发展帐户扣除的支付方式,这对督促其参加生产,减除流浪乞讨人员的依赖心理有着积极意义。
2、健全“最后一条安全线”――城乡最低生活保障制度
流浪乞讨问题是建设和谐社会中一个亟待解决的重要问题,而着力推进我国最低生活保障制度改革无疑是有效解决流浪乞讨问题的主要措施之一。我国最低生活保障制度有利于保障广大困难群众的基本生活,改善利益分配格局,从而缓解社会矛盾。
我国最低生活保障制度主要包括城市居民最低生活保障制度、农村居民最低社会保障制度及“五保”供养制度。因此,要健全我国最低生活保障制度,一方面要逐步完善城市居民最低生活保障制度,扩大保障范围,把大学生群体和在城务工人员纳入城市居民最低生活保障范畴,健全保障机制,使全体城市居民应保尽保,尽量不让在城市居住的公民由于缺乏基本生活保障而“因贫致乞”。另一方面要加快建设农村居民最低社会保障制度及“五保”供养制度。我国的流浪乞讨人员绝大部分来自农村,其主要原因是我国广大农村地区的社会保障是我国整个社会保障制度的最薄弱环节,绝大多数农民在出现贫困或者因故返贫的情况下没有其他的保障途径,不得不以“尊严换取生存”。实施农村居民最低生活保障制度,让流浪乞讨人员在家乡享受低保,解决了基本生活困难的问题,这不仅仅是一项简单的“输血式”扶贫,而是涉及“以人为本”促进统筹发展和社会公平的问题。因此,加强农村居民最低生活保障制度建设是解决这一问题的根本保证。
3、构建与拓展流浪乞讨人员的非正式支持网络
流浪乞讨人员是被社会所遗弃的人,但又必须被社会所容纳。由于救助站对流浪乞讨人员的救助只是暂时的,对流浪乞讨人员进行基本生活救助的重担最终还是会落在流浪乞讨人员所在社区。他们自己所在社区是熟人社会,彼此互相了解,所以在政府的支持下,应当强化流浪乞讨人员的非正式支持网络,使他们有归属感和自己的归宿。现象学社会学有利于启发我们从相互主体性的视角来看待流浪乞讨现象。流浪乞讨人员的工具理性和实质理性只能在一定社区和一定场域中被解读,也需要在一定社区和一定场域中得以整合和发展,让他们能与其他社会群体互动和理解,能生活在和谐的氛围中。这样,他们对社会的认识就会发生改变,其文化主体能得以重建。而强化流浪乞讨人员的非正式支持网络除了要营造一种和谐温馨的社会关怀氛围之外,还要大力建设他们的归宿点――社区。
同时,流浪乞讨人员所在社区可创办一些专供他们就业的单位,使他们通过劳动来谋生存。这样既为社会创造财富,又为自己解决生活来源,使流浪乞讨人员对本社区有一种安全感和信赖感,从而自觉摒弃流浪乞讨陋习,靠劳动自食其力,成为社会上有用的人。此外,在一些经济较发达社区,因其流动人口一般较多,还可以开发社区服务功能,要求社区管理以流动人口为基础,为流浪乞讨人员提供迫切需要的服务和保障,使他们不被社会所遗忘。
因此,要想从根源上保障流浪乞讨人员的基本生活,就应该尽快建立以社会保障体系为核心,以社区服务、各类社会组织的社会服务为基础的、立体的、多层次的社会救助网络。要利用媒体宣传相互扶持、邻里互助的传统美德,加强社区建设,突出社区援助的重要性。倡导各种社会组织为关怀弱势群体贡献力量,积极发动志愿者为贫困群体提供各种服务。尤其值得提倡的是,可以尽早建立职业社会工作制度,发挥专业社会工作机构为贫困者服务的作用。
作者单位:贵州师范大学
作者简介:罗竖元(1981― ),男,湖南新化县人,贵州师范大学历史与政治学院社会工作系讲师,主要从事社会保障与社会工作研究。
