失范 [浅析当前村民自治中村两委关系失范问题]
时间：2019-01-20 03:31:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:随着村民自治的不断推进,整个农村基层社会的政治生活发生了巨大变化,取得了令人瞩目的成就,但与此同时,村“两委”关系失范问题也日益凸显,尤其是“党支部越权而村委会缩权”现象相当普遍,逐渐成为村民自治民主实践的瓶颈制约。本文主要就个案“党支部越权而村委会缩权”进行了详细分析,探讨了其形成的历史的与现实的因素,探讨规避村“两委”职权出现巨大逆差和引导村“两委”关系走出一条从失范到规范的道路,深化村民自治精神和加强基层党组织自身建设是现实路径,而进行制度规范才是真正的治标之本。
关键词:村两委;失范;村民自治;制度规范
中图分类号:F325 文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2009)08(c)-0005-02
20世纪80年代以来,中国农村基层治理实现了由人民公社体制到村民自治的根本性转换,实行由村民依法自主管理的村民自治模式,是中国农民建设中国特色社会主义民主政治上所作的一项伟大创新。但是,在现阶段的农村治理过程中,出现了各种治理组织围绕农村公共权力分配展开多种形式的博弈现象,其中最突出的表现之党支委与村委会的村“两委”对局。近年来,村两委关系有着向体制深处延伸之势,并呈现出一定的体制性冲突的特点。在这里,笔者将“社会失范”的概念引入村两委的关系上,借用“村两委关系失范”来概括说明村两委关系的矛盾,并进一步探讨规范村两委关系的途径,以使我国农村基层民主实践逐步走上制度化、规范化、程序化的轨道。
一、研究目的和意义
在社会学中,失范,也叫违规;社会失范,一般理解为一定社会中规范的缺失,或者虽有规范但却失去了应有的约束力,从而使得社会成员的行为呈现出这样那样的无序状态。社会发展进入转型的时期是失范问题的多发期,它必然会作为一种普遍现象表现出来,对整个社会的运行造成明显的影响和冲击[1]。村民自治就正是在社会转型的特殊时期进行的,它要依托一定的组织框架进行运作,村民构成这一框架的主体,而村两委则是这一组织的载体。村两委的关系如何,不仅影响村民自治的健康发展,而且也影响农村基层民主建设的进程。因此,实行村民自治,就不能不重视村两委的关系。
调查发现,村两委关系中,往往以“党支部越权而村委会缩权”的情形成为相当普遍的现象[2]。它不利于民主政治的推进,会造成严重的村内耗,使党的政策无法真正贯彻落实。我们要打破制约村民自治中的这一瓶颈制约,尤为必要。
二、个案介绍――“党支部越权而村委会缩权”失范现象
本文所探讨的“村支部越权而村委会缩权”的情形即村支部特别是村支书拥有相当大的权力,有意或无意侵犯、剥削了村委会相当多的正当职权,使村委会沦为村党支部的附庸或摆设,这样的案例在实践中屡见不鲜。
案例1:2000年12月,山东栖霞57名村委会主任因不满村党支部的压制,向中央联名上书,以集体辞职作为抗争的手段[3]
案例2:2001年6月,陕西西安莲湖区马军寨村党支部书记谢国维为防村委会主任彭自然掌权后危及自身利益,雇佣凶手杀在大街上将其暗杀[4]。
案例3:在广东省东莞市某村,在1999年实行村委直选后,该村党支部书记未能当选村委会主任,竟组织党支部原班人马对新当选的村委会主任、副主任三次进行围攻殴打,并暴力抢走村委会的公章[5]。
一个个鲜活的案例让我们意识到这些不是偶然发生的现象。“两委”关系失范,它不利于村民自治制度自身逻辑的发展,有可能造成村两委都不为村民服务,使村民在生活、生产等方面的服务和需要得不到满足,这是个相当严重的现实问题,理应引起广泛的重视。
首先,这种情形集中体现于村支书与村主任之间。实行村民自治后,有的地方的村支书把“党的领导”片面理解为支部包揽一切,将支部置于“大管家”的地位,强调支部独大,变领导权为管理权,加之村领导者个人权力被无限制地强化,逐渐演化为村支书对村委会权力的实际控制,从而自觉或不自觉地将“村民”自治演变成为村支书领导的“支部”自治,使村委会成为“准政府机构”。于是,在支部内部是村支记说了算,而在村里村支记以村第一责任人自居,大肆干涉村委会事务,其发展逻辑的结果必然诱发两委班子的矛盾与冲突。其次,在村务管理方面,体现为对农村各种资源的争夺。譬如,村支部要完成上级党委安排的任务时必定会牵涉到相当数量的农村资源。基于村委会与上级党委、政府的法定关系,村委会本身具有民选性质的身份,村委会面对村支部越权行为时必然与之发生冲突,而最终结果常表现为由村支部说了算,村委会败北。此外,在换届选举、土地承包、人事任免等问题上也比较频繁地出现类似情况。在繁杂的村务管理上,除了成文制度上未将村支部职权与村委会职权划清之外,更核心的问题是村支书不想放权。在这种思想指导下,村支部对当选的村主任不是积极配合开展工作,反而是千方百计地制造麻烦,使新村委班子无法正常工作[6]。
三、两委失范关系的形成因素
1、历史的因素。制度变迁一般存在着“路径依赖”问题。传统本身就是先在的制约性因素,必将对民主建设有着潜移默化的影响,其惯性力量是无法忽视的。
传统政治文化对农村干部和农民的观念有着根深蒂固的影响。在几千年传统文化影响下,“为民做主”、“官本位”等思想深深扎根于社会之中并呈现出中国农村文化结构的“乡土本色”。同时,传统中国乡村还普遍存在着的差序格局、礼治秩序等社会现象[7],这样由于农村持久的贫穷落后与匮乏的组织空间,广大农民缺乏强烈的政治参与意识。这种生活状态下所形成的消极政治参与与今天所亟需的公民精神是背道而驰的。今天看来,“传统”是无形无体的,但其辐射力度和广度却是客观、持久的,也必然会对村民自治实践产生巨大的影响。另外,我国从1958年起实施人民公社体制,它集政治、经济、文化、社会功能于一体,兼有基层行政管理与社会生产管理的双重功能,其显著特点是领导权力高度集中,自上而下地支配公共资源。就这样,使得党组织角色被极端地泛化,功能被过分地夸大。现在,不少农村仍沿袭党的一元化领导模式,对村支部的角色和功能的理解存在严重偏差,加之长期缺乏两委间的制度规范以及普遍的上级“重支部轻村委”的心理,极易把村委会变成党的“腿”。
2、现实因素。第一,村两委二元权力博弈的不均衡性。村支部权力来自于上的执政党,而村委会来自于下的村级民选权力。党组织是国家对农村进行整合的工具,“领导本地区的工作”。村支部是党在农村的基层组织,长期以来形成了较强的权威,而村委会产生于村民民主选举之上,作为村民群众性管理组织,它在法律上不应当具有服从村党支部的义务。就这样,在一个村中出现了两个公共事务管理组织。它们的权力边界在何处?任何权力边界模糊,也就意味着权利与义务关系的不确定。正因如此,两委关系在这样的环境中极易形成失范。第二,利益需求的驱动。从事政治活动离不开利益需求的驱动,如权力、财富、名望、地位等。但是,利益需求因主体不同而表现出的差异性,也有可能造成两委关系失范。第三,乡镇的干预问题不应被忽视。乡镇一级有时会通过行政命令、干涉选举等办法,使主要的自治权掌握在村支部手中。一般而言,村内事务的大政方针由党支部决定,党支部要对上级党组织负责,而在村两委关系尚不能明确前提下,变相地出现村委会对上级党委负责的局面,使本属村委会的职权发生位移与缩减。于是,使村支部的权力体系大于村委会,村支书权力高于村主任权力,这就进一步激化了冲突。在实际操作中,若村支书独握管理权,只惟上不惟下,意味着村民自治将难以层层推进。彭真在主持通过《村民委员会组织法(试行)》时,就指出,若“给村委会头上压的任务太多,‘上面千条线,底下一根针’,这样就会把它压垮。”[8]
四、现实路径与治标之本
秩序需借助自律和他律来维护,彭真指出:“办好村民委员会,实行村民自治,是一项长期的、艰巨的工作……要求一下子铺开,所有地方都做到,决不可能。”[9]要真正解决“党支部越权而村委会缩权”问题,引导村两委关系走出一条规范的道路,必须改革与完善与之相应的配套环境,它有赖于加强基层党组织自身建设、深化村民自治精神等现实路径,而加强制度规范是才是真正的治标之本。
1、现实路径。首先,加强基层党组织自身建设。我们必须要搞清什么是“党的领导”。利用强力手段让村民去服从党支部的领导以树立权威,结果会适得其反。若把党的领导变成个人领导,本身就不是党内民主,这是对“党的领导”的莫大误解和扭曲,其危害极大。《党章》规定:“党的领导主要是政治、思想和组织领导”,这决定了它既不能代替政权组织发号施令,也不能直接指挥具体的生产活动和经营管理活动。村支部应在《组织法》规范下活动,不得凌驾于其上,规范村支部的越权行为,改变过去念念文件,开开会诸类不良领导方式。其次,要不断深化村民自治精神。韦伯认为社会的文化结构可以解释失范。若一个社会的文化中不存在强有力的具有价值整合能力的内在感召,社会就会失范。针对村支部越权这类失范问题,农民往往有“中央政策好,就是下面不执行”的感觉。因此,我们有必要提高村民民主意识和文化水平以夯实村级民主政治的群众基础。要大力宣传村民自治精神,在民主实践中相信民众,引导民众,在实践中不断操练民主,逐渐让民众自己学会如何“走路”,真正达到村民自我教育、自我管理、自我服务的目的。
2、治标之本:制度规范。(1)制度规范的必要性与重要性。萨缪尔•亨廷顿指出,一个国家的政治发展程度的高低取决于这个国家的政治制度化水平,关系到政治现代化的实现。制度可以为人的发展提供必要的保障与规范,并制约着人的发展及其价值的实现。只有靠制度来处理冲突与合作,才能限制人的有限理性的非理性化。制止失范问题,主要不是仅局限于精神层面,而在于制度。制度最可靠,最稳定,是口头承诺所无法代替的。在村民自治实践中,更应强调用刚性的制度来预防和惩治此种失范现象,而决不能仅寄望于良知的呼唤和干部的个人素质。我们有必要在制度层面使村两委职权划分做到规范化、具体化。关键还要进行“制度事权”,即对党的政治领导权和村民自治权的权力边界及对村两委职权进行量化,能较合理地完成对村两委权力资源的制度化配置,尽可能减少管理上的公共区域。此外,由于庞大、分散的中国农民在与强势利益集团的博弈中一般处于劣势,很少形成针对国家的利益要求。(2)政治实践中的制度创新当今的村民自治中涌现了大量的制度创新,如一肩挑、“三配套”的建设等。笔者认为可积极提倡试点,但不宜硬性普遍推广,要因“村”制宜,毕竟它们有待于实践的进一步检验。另外,在执行村党支部“两推一选”制度和村委会民主选举制度时,也要注意从制度上进行创新。比如,重视引进 “大学生村官”,为农村注入新的血液,以此保证最优秀的村民当干部,最优秀的党员任书记,并在实际工作中注意克服重选拔轻教育管理的问题,为村级班子建设输送大量的优秀后备人才。
结语:从主流来看,村两委关系是融洽的,是值得肯定的,但我们也必须承认,村两委之间存在着矛盾也是不争的事实。实践证明,村两委关系对村民自治产生重大而深刻的影响。当村两委关系正常时,有利于实现村民自治,当村两委关系紧张或处于对峙状态时,则对村民自治造成人为障碍,不利于村民自治的健康发展。笔者认为,中国要能更好地推进当前可以作为民主政治的突破口和生长点的村民自治制度,那么村两委关系必须走出一条从失范到规范的发展道路。要真正解决“村支部越权而村委会缩权”的现象是一个长期、复杂的系统工程。达到一种所期望的“善治”状态须政府和公民全方位地互动与合作,同样,着眼于当前村民自治中村两委关系失范特别是党支部越权而村委会缩权,必须政府和公民有效合作,最终还是要在党和政府的领导下,要从村民自治自身制度不断建设与完善的具体政治实践中和不断深入推进的宏观政治体制改革中寻找出路。
作者单位:天津南开大学
参考文献:
[1]贾高建.社会转型中的失范问题[J].理论前沿,2003.(15)
[2]程同顺.村民自治中的党“政”关系及其出路[J].调研世界,2001.(10)他在此文章中将村两委关系问题归类为三种情形:党支部绝对集权、村委会绝对集权、绝对冲突.本文讨论的”党支部越权而村委会缩权”情形是其划分的第一种归类
[3]李西玲.反思马军寨村村主任被杀案[J].乡镇论坛,2001.(163)
[4]郭正林.中国农村二元权力结构论[J].广西民族学院学报.2001.(6)
[5]徐付群.村委会印章管理有了章[J].乡镇论坛.2001.(8)
[6]费孝通.《乡土中国》[M].北京 三联书店,1985.参见其《差序格局》、《礼治秩序》等文章
[7]彭真.《彭真文选》[M].北京:人民出版社,1991:611
[8]彭真.《彭真文选》[M].北京:人民出版社,1991:610-611
