浅论美国现代情报体制及其发展历程
时间：2021-07-01 04:00:24 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：情报体制是一个比情报机构含义更为宏观的国家安全概念。美国通过情报立法构建起现代情报体制，克服情报与美国政治文化间的悖论，在效率和民主之间构建有机动态平衡。该平衡依据国家安全情报需求，在效率和民主之间持续摆动。
关键词：情报体制；法治；民主；效率
【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2017.06.040
《辞海》认为，体制指“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、形式的总称”。情报体制是一个比情报机构更为宏观的国家安全概念。基于有限的国家预算和开支巨大的情报工作，即便西方发达国家也未能构筑国家级与部门级两条相互隔绝的情报系统，而是通过安排，确保满足全国各级情报需求。这就是情报体制。它涉及对国家安全具有现实或潜在意义的一切情报机构的设置、隶属关系以及权力划分，是整个国家体制的组成部分，包括情报活动的领导者、监督者和生产者在内的所有方面。美国是世界上第一个通过情报立法建立起现代情报体制的国家，本文希望从美国情报体制的现代化历程出发，通过考察其现代特征和演进规律，对其进行透视。
一、传统情报体制的现代化困境
“现代化”毫无疑问是当今时代的焦点话题，它源自于西方文艺复兴时代，描述一种与传统相对立的状态。随着国际体系建立，现代化已深入人类社会各个领域。不同领域学者均洞察到，我们面对的许多理论和实践方面的重大问题，实际上直接或间接地与现代化问题深刻相关。作为政府行政职能一部分，西方人眼中人类最古老职业之一的情报工作，也毫不例外地被卷入现代化进程。但情报体制的现代化并不是一蹴而就的，它远远落后于各国政治体制的现代化进程。
情报以其秘密性为基本特征。人们对情报工作的印象往往带有一丝神秘色彩。它涉及国家安全，大部分工作在秘密状态下实施。传统情报体制独立于政府常规体系外，直接为统治集团服务。统治者将情报工作视为打击反对者和叛乱者的有力武器。情报工作遂与威权和阴谋相挂钩，成为一种“匕首加斗篷”式的活动。古代明朝锦衣卫、东西厂，纳粹德国的盖世太保等情报机构，均沦为独裁者压迫人民的工具。这些情报机构运作方式诡秘，本身职权范围又很大，甚至对军队、警察等强力部门拥有指挥权，形成国中之国，侵害人民权利。这导致民众对情报工作讳莫如深，这与现代化所标榜的公开、世俗和民主相去甚远。
传统情报体制的现代化步履维艰。英国是世界上最早建立现代政治制度的国家，很早就建立起科学运作的情报机构。但英国的情报体制现代化一直迟滞不前。英国政府通信总部可以追溯至都铎王朝时代，但迟至1983年，英国政府才承认该机构存在；英国议会迟至1994年才成立情报与国家安全委员会，负责监督军情五处、六处和政府通信总局等情报工作。法国大革命是现代政治革命的先导。法国18世纪末就建立起现代化国家。但19世纪末，法兰西第三共和国仍发生德雷福斯冤案，造成整个国家认同分裂。加拿大、澳大利亚、德国及新西兰等国家，也是20世纪80年代后期始完善相关情报立法。
二、美国传统情报体制的内在悖论及其抉择
美国的情报工作可以追溯到独立战争。为弥补与原宗主国英国之间的巨大实力差距，华盛顿、富兰克林和约翰·杰伊等人非常重视情报工作。但1947年前，美国的情报工作同样游离于政府常规行政体系外，使用秘密机构和秘密资金获取情报，利用非政府公职人员开展国外情报活动，这些人未得到国会监督，所获情报也直接提供给总统使用。1776年，华盛顿组建用于执行侦察和突击任务的“诺尔顿”突击队，并直接领导许多间谍网；二战时期，罗斯福喜欢派特使搜集情报，直接向他本人汇报，中央情报局之父多诺万即是其最喜欢的特使之一。
美国一直标榜其三权分立制度。美国国父们认为，政府各部门在追求本身利益同时，能节制过分行为，从而最终促进公民自由并保障人权。在美国人看来，情报活动，特别是间谍活动、窃听和隐蔽行动等，绝对不是一种高尚或荣耀行为，与美国作为其他国家的楷模这一事实背道而驰，不符合美国的自由民主理念。大部分美国人是为躲避专制从旧大陆逃到美洲新大陆来的，对带有旧体制鲜明色彩的传统情报活动，非常反感。他们非常害怕美国也出现侵害个人自由的利维坦。崇高的原则与必要的生存手段之间发生冲突，情报活动在美国国内受到排斥，很难将美国的理念和目标与从事情报活动的现实协调起来。
但这绝不意味着美国人在早期放弃使用情报。美国传统情报体制的内在悖论在于，美国人明显否定情报作为确保维护国家安全及满足美国国际野心的必要手段，但同时美国人又不愿意放弃使用情报这个可以有效维护国家安全的野心。美国人追求民主的现代理念，古老的情报由于其保密性一直与美国标榜的理念格格不入。但信奉实用主义的美国人，绝没有放弃使用情报。为解决这个悖论，1947年前的美国情报活动呈现“战时扩编，战后裁撤”周期性特点。情报活动在美国独立战争中发挥着巨大作用，直接支援大陆军打败当时世界上最精锐的英军取得独立；但美国并未将情报的功劳大肆宣扬并写入宪法，相反他们在独立后立即取消了情报活动。南北战争和一战期间，美国迅速建立起强大的情报机构，支援战争行动；但战后美国立即对其裁减。这一悖论在美国著名政治家史汀生身上完美体现出来。1932年，作为国务卿的史汀生以“君子不拆他人信件”为由，大力裁减在一战中发挥巨大作用的信号情报部门；二战期间，作为陆军部长的史汀生则大力推进相关情报机构建设。由于美国的明显的地缘政治优势，拥有太平洋和大西洋两洋屏障，周边没有强大地缘政治对手，美国和平时期不设立情报机构也无关国家安全大局。直到二战前，美国情报工作在这种奇怪的历史循环中低水平徘徊，未产生构建现代情报体制的强烈冲动。
三、美国现代情报体制的构建及其组织结构
二战后，美国开始放弃孤立主义进而谋求世界霸权。情报工作作为“维护国家安全的第一道防线”，开始被提上日程。1945年9月，杜鲁门遵循传统，将在二战中发挥巨大作用的战略情报局直接解散。但杜鲁门很快就发现，缺乏一个常设的中央情报机构，美国的情报工作陷入混乱。各个情报机构的素材未经分析综合即上报总统，相互之間甚至出现矛盾。基于对核武器时代珍珠港事件的恐惧，加之正密谋开启对苏联冷战以谋求世界领导权，美国迫切需要建立一套适应美国法律和价值观的现代情报体制，提升情报效率，应对日益变幻的国际战略环境，满足急剧增加的国家安全需求。
